文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄作家 夏磊
不同於大多數國家住房政策的頻繁波動，新加坡一直保持住房政策的連續性，循序漸進實現“居者有其屋”的住房目標。
目錄
1 導言
2 住房制度的四大支柱
2.1 土地制度：國有為主，無土地財政
2.1.1 強製征地、低價補償，土地以國有為主
2.1.2 低價轉讓、優先供給，保障組屋量足價廉
2.1.3 政府與土地的關係：不依賴土地財政
2.2 住房金融：中央公積金為主、商貸為輔
2.2.1 中央公積金：強製儲蓄、高存低貸、固定利率
2.2.2 商業貸款：浮動利率、門檻更低
2.2.3 儲蓄率高，居民杠杆水準較低
2.3 稅收制度：重交易保有，抑製投機
2.3.1 印花稅：徵收範圍廣、累進製稅率
2.3.2 財產稅：按年值徵收、對房價影響有限
2.3.3 所得稅：租售均繳納、精準打擊投機
2.4 住宅供應制度：組屋為主、私宅為輔；自有為主、租賃為輔
2.4.1 組屋：普通組屋保障剛需，EC公寓支持改善
2.4.2 私人住宅：有地私宅面向高收入公民家庭，無地私宅支持永久居民及外國人
2.4.3 租賃市場：佔比不到10%，面向超低收入公民及旅居的外國人
3 從歷史看未來：新加坡住房制度演變之四大階段
3.1 租賃主導時代（1959-1965）
3.1.1 時代背景：自治初期住房嚴重短缺
3.1.2 制度演變：以租為主，解決中低收入者住房問題
3.1.3 政策效果：供給大幅增加，“房荒”有所緩解
3.2 住房自有時代（1966-1973）
3.2.1 時代背景：內憂外患中開始第一次工業革命
3.2.2 制度演變：供需兩端雙管齊下，鼓勵住房自有化
3.2.3 政策效果：“房荒”基本解決，住房自有率大幅提升
3.3 市場分層時代（1974-1990）
3.3.1 時代背景：中高收入家庭住房需求亟待滿足
3.3.2 制度演變：向夾心層供給組屋，同時發展私宅市場
3.3.3 政策效果：多層次、階梯式住房供應體系形成
3.4 消費更新時代（1991-至今）
3.4.1 時代背景：人才集聚，資本輸出，經濟持續快增長
3.4.2 制度演變：更注重提升組屋品質和價值
3.4.3 政策效果：組屋品質大幅改進，市場機制趨於完善
4 新加坡政府為何如此關心居民住房問題？
4.1 種族多元、歷史較短的移民文化使得政府將解決住房問題作為社會穩定的基礎
4.2 城市國家的基本國情決定政府可背負起對居民的住房責任
4.3 經濟發展建國前靠轉口貿易、建國後從製造業轉向“先進製造業+服務業”
4.3.1 房地產業在新加坡主要經濟指標中佔比較低
4.3.2 新加坡支柱產業：建國前為轉口貿易，建國後從製造業轉向“先進製造+服務業”雙支柱
5 新加坡住房制度的三大啟示
5.1 始終保持住房政策連續穩定
5.2 構造階梯化住房供給體系
5.3 供給端發力解決住房問題，輔以需求端調控
正文
3 從歷史看未來：新加坡住房制度演變之四大階段
3.1 租賃主導時代（1959-1965）
3.1.1 時代背景：自治初期住房嚴重短缺
自治初期經濟蕭條，人口急劇增長導致住房嚴重短缺。1959年，新加坡結束了英國長達一個多世紀的殖民統治走向自治，但經濟長期依賴轉口貿易、國內工業基礎薄弱的歷史遺留根深蒂固。19世紀50年代，新加坡轉口貿易總額在對外貿易中佔比超90%，雇傭勞動力佔比超70%，相關經濟在GDP中佔比超80%。單一的轉口貿易模式使得新加坡經濟嚴重依賴國外市場，而國內工業水準極其落後，1959年製造業佔比僅有8.63%。此外，新加坡人口中以華僑為主，受“多子多福”的傳統觀念影響，生育率長期處於高位，1960年高達5.76%。急劇增長的人口導致新加坡失業率極高且住房短缺問題日趨嚴峻，1959年新加坡自治之際，失業率高達13.6%，人均居住面積不足6平米，約有1/4人口擠在貧民區，1/3居住在非法搭建的棚屋，只有9%可住條件較好的公共住房，“房荒”問題十分嚴重，“罷工”事件頻發，社會極不穩定。
新政府將解決住房問題作為社會穩定的基石，時任總理的李光耀明確表態，“我們將全力以赴去達致我們的目標：使每一個公民的家庭都擁有自己的家”。
3.1.2 制度演變：以租為主，解決中低收入者住房問題
1960年成立建屋發展局，“隻租不售”面向中低收入家庭供應組屋。面對嚴重的“房荒”問題，新加坡於1960年成立了建屋發展局，負責組屋的規劃、建設和管理，旨在解決低收入人群住房短缺問題。考慮到緩解住房問題的緊迫性以及低收入人群有限的購買力，HDB初期主要是大力推動小戶型組屋建設，按照4：3：3的比例建造1、2和3房式組屋，以期在最短的時間內建造出更多的廉價組屋和基本的水電供應設施。在這一時期，HDB實施“隻租不售”的供應方式，只有月收入不超過800新元的家庭才可申請租賃組屋，租金一般不超過住戶月收入的20%。
1964年推出“居者有其屋”計劃，開始以低價向中低收入家庭銷售組屋。獨立之後的新加坡，面臨印尼排華衝擊、馬來西亞種族衝突等一系列危機事件，華人為主的新加坡開始組建軍隊，新加坡政府意識到“有恆產者有恆心，只有在新加坡有了不動產，軍隊和士兵才會為了保護自己的財產而戰”。故在1964年，時任總理的李光耀提出“我們的新社會，居者有其屋是關鍵”，自此掀開了新加坡住房自有的序幕，HDB的供應模式也從租賃逐漸轉向銷售。“居者有其屋”計劃的提出，其初衷是由政府向中低收入家庭提供符合購買力的公共組屋，從而讓公民自有資產並享受國家建設的增值收益，促進經濟、社會和政治穩定。
3.1.3 政策效果：供給大幅增加，“房荒”有所緩解
組屋供給大幅增加。新加坡的第一個建房五年計劃（1960-1965）期間，HDB實際供應組屋近5.5萬套，超額完成計劃的5.2萬套，是英殖民時期新加坡改良信託局（Singapore ImprovementTrust，簡稱“SIT”）存在期間供給房屋總數（32年，2.4萬套）的2倍多，解決了全國25萬人口的住房問題，住房緊缺問題有所緩解。
居住環境明顯改善。英殖民期間，大量新加坡人居住在沒有水電供應、到處擁擠不堪的棚屋，缺乏現代化的衛生和路線系統。許多建築因年久失修、建築材料低劣，極易發生火災。而HDB提供的組屋，不僅通水通電，還配備獨立的衛生間，並為不同規模的家庭提供一房式、二房式和三房式組屋，且絕大多數的標準化出租公寓在市中心半徑5英裡之內，交通較為便利。很多中低收入家庭從破敗不堪的貧民窟搬進了設施齊全的組屋，居住品質顯著提高。
住房自有率仍較低。這一時期主要是以租賃方式迅速解決低收入家庭住房緊缺危機，國家經濟狀況並未有實質性好轉，很多中低收入家庭仍深陷貧困泥潭。“居者有其屋”計劃實施後，HDB雖以低價出售組屋，但很多家庭仍無法承擔20%的首付，1964年已建成的54312套組屋中，購房者僅有1451戶，佔比不到3%，住房自有率仍在低位徘徊。從住宅申請類型來看，第一個五年計劃期間，購買需求佔比僅有5.4%，大多數家庭只能通過租賃組屋滿足居住需求。
3.2 住房自有時代（1966-1973）
3.2.1 時代背景：內憂外患中開始第一次工業革命
1965年，新加坡被迫脫離馬來西亞聯邦，分離貿易大幅減少；1968年英國撤軍，2.5萬個受雇於英軍基地的新加坡工匠、職員、廚師和傭人失業，此時的新加坡面臨著國內市場太小、就業機會缺乏、工業發展落後等一系列問題，失業、貧困、住房短缺成為危害新加坡社會穩定的三大毒瘤。時任財政部長的林金山表示，“采取財政措施鼓勵出口導向工業，在吸引外資的同時還要求其具有市場開拓能力”，新加坡自此開始了第一次工業革命。經濟層面，以出口導向替代了自治初期的出口替代政策，並采取一系列措施主動吸引外資；社會層面，為控制人口過快增長導致的高失業率及住房短缺問題，1966年開始推行計劃生育。在這一階段（1966-1973），新加坡經濟迅速崛起，GDP從33.5億新元增長210.1%至103.9億新元，出生率從4.66%迅速降至2.79%，失業率從8.9%降至4.43%，基本實現充分就業。
伴隨著工業革命的步伐，解決住房短缺問題仍是這一階段的重要任務。第一個住房建設五年計劃後“房荒”問題雖有所改善，但此時仍有25%的人口居住在條件簡陋的棚屋中，整體不容樂觀。而社會穩定是經濟增長的土壤，為增強民眾的國家認同感，李光耀長官的新政府加大力度支持低收入階層以分期付款方式購買組屋，實現住房自有。
3.2.2 制度演變：供需兩端雙管齊下，鼓勵住房自有化
“居者有其屋”計劃實施初期，可供購買房源較少、民眾購買力不足，僅有13.6%組屋租賃住戶選擇購買現有住房。面對這一困境，新加坡政府從供求兩端發力：一是頒布《土地征用法令》，賦予政府強製征地權利，支持HDB組屋建設；二是修改中央公積金制度，支持低收入會員公積金買房。
（1）供給端：土地資金齊發力，保障組屋供給充足
一是土地層面，1966年新加坡政府頒布了《土地徵收法令》（Land Acquisition Act，簡稱“LAA”），允許政府在三種情況下可強製徵收土地：“一是服務於公共目的；二是為了公共利益或者公共事業；三是滿足住宅、商業或工業用途”，這一法令從數量上保障了組屋建設用地供給充足。1973年，土地修訂法案頒布，明確政府有權調整被征用土地價格，且價格一旦確定，任何人不得隨意抬價，也不隨市價波動，故此後的十幾年裡，政府徵收的土地價格基本維持在1973年市價或更低水準，這一法案從價格上保障了HDB可以遠低於市價的成本獲取土地。
二是資金層面，新加坡政府以低息貸款形式給予HDB資金支持，同時支付大筆財政支出維持組屋順暢運作。新加坡提供給HDB的貸款多為掛账形式，政府不追索還账，且利率也明顯低於市場利率。此外，組屋的定價是由政府根據中低收入家庭承受能力而非成本確定的，故售價遠低於市場價格，造成HDB收支不均、虧損嚴重，但這一部分虧損由政府核準後給予財政補貼。據統計，1960-1970年間，政府每年向HDB提供4億新幣資金，且規模隨政府財政收入增長而增加。
（2）需求端：改革中央公積金制度，支持居民購房
1968年，新加坡政府修改了中央公積金法，允許公積金用於組屋購買，大幅提升了居民購買力。新加坡的中央公積金制度建立於1955年，當時是由中央公積金局向老年退休雇員提供基本生活保障。直至1968年，中央公積金局推出了“公共住房計劃”，才允許符合條件的低收入會員動用公積金存款購買組屋。在這一計劃下，低收入會員可動用公積金账戶存款支付20%首付，並用每月繳納的公積金償還房貸，如账戶餘額不足，還可向HDB申請貸款，保障居民在不影響正常生活下仍可購房，極大地促進了中低收入家庭購房積極性。
1971年，政府開始放寬轉售市場，退出機制雛形出現。在組屋供應初期，由於住房短缺問題十分嚴峻，HDB的首要任務是保障居住需求，為避免組屋成為投機炒作工具，政府完全禁止組屋轉售，只能以特定價格回售給HDB。隨著“房荒”被解決，居民住房改善性需求日益增強，希望售出原有老舊組屋、購置二套房提升居住品質，對建立組屋轉售市場的呼聲愈發強烈。故從1971年起，新加坡開始允許居民向市場出售組屋，但要求轉售家庭必須居住滿3年，且出售組屋1年內禁止再次購買組屋。1973年，居住時長被延長至5年，“禁購期”也被延長至2.5年。
3.2.3 政策效果：“房荒”基本解決，住房自有率大幅提升
“房荒”問題基本解決。第二個建房五年計劃（1966-1970年）期間，HDB共修建組屋6.6萬套，讓近30萬低收入人群成功入住組屋；第三個建房五年計劃（1971-1975年）期間共修建了11.4萬套組屋，其中1974年以後才開始支持中等收入家庭購買組屋，故簡單估算1966-1973年間為低收入家庭提供組屋近13.5萬套，基本解決了低收入人群“房荒”問題。
住房自有率大幅提升。1964年提出的“居者有其屋”計劃在本階段才得以有效落實，尤其在1968年中央公積金制度改革後，大量低收入家庭可通過公積金貸款購買低價組屋，購房需求才呈現爆發式增長。此外，受益於住房短缺問題的解決，新加坡在這一時期社會政局穩定、經濟欣欣向榮，1965-1973年人均GDP增長12.7%，通脹僅有3.7%，家庭真實收入水準有了實質性提升，故大量家庭通過購買組屋實現了住房自有，1970年自有率從建國初期的8.8%大幅提升至29%，1980年增至59%。
3.3 市場分層時代（1974-1990）
3.3.1 時代背景：中高收入家庭住房需求亟待滿足
70年代以後，新加坡經濟迅速發展，平均收入水準大幅上升。1973年爆發石油危機，新加坡積極采取措施，不僅未受影響，反而贏得了全球幾大石油公司的信任，並在此基礎上發展起石化產業。1980-1990年間，先後設立菲利普斯等8家石化公司，並在90年代成為世界第三大煉油中心。1986年政府在《經濟報告書》中明確，優先發展在國際通訊、貿易、金融及谘詢等服務業，新加坡服務業迅速崛起。此外，70年代末期，新加坡取消了“限制工資漲幅”政策，1979-1982工資以每年20%速度上漲。1974-1990年間，新加坡GDP從128.4億新元增長至705.1億新元，年均增速高達11.2%，人均可支配收入從5549.4新元增長至22655.8新元，年均增速高達9.2%，失業率從3.89%進一步降至1.7%。
中等收入群體崛起，但住房需求卻未得到滿足。經濟的高速發展，帶來中等收入家庭數量的大幅增加，但組屋最初主要是面向家庭月收入水準在800新元的低收入者，中等收入家庭不具備購買資格，而私人住宅價格又很高，超過中等收入家庭的購買力。故處於夾心層的新加坡中產階級們面臨“高不成低不就”的窘境，這一部分剛需亟待滿足。
進入80年代，長期的對外開放使得新加坡已成為東南亞和亞太地區的服務中心，移民及高收入人群迅速增長，對私人物業需求旺盛。隨著計劃生育政策的推進，生育率大幅下降，1977年已降至1.82%，為彌補人才缺失，新加坡在70年中後期開始放開移民政策，“只要在新加坡存夠100萬新元即可攜帶家屬定居新加坡”。永久居民和外國公民總數從1970年19.97萬上升至1990年的42.3萬。但組屋隻面向新加坡公民家庭（至少有一名是新加坡公民），絕大多數永久居民和外國人的住房需求只能從私人市場滿足，故政府開始支持私人市場發展。
3.3.2 制度演變：向夾心層供給組屋，同時發展私宅市場
面對多層次住房需求，新加坡政府開始開發面向中等收入家庭的組屋，並逐步發展私人住宅市場，住房市場呈現多元化、階梯式特點。
（1）中等收入家庭：供給低成本大戶型組屋
一是擴大組屋覆蓋範圍，開始向中等收入群體提供低成本大戶型組屋。新加坡政府於1974年成立了住房和城市開發公司（Housing and Urban Development Companies，簡稱“HUDC”），專門面向中等收入家庭提供品質與設計接近私人住宅但成本只有後者一半的組屋，面積一般在139-158平米，同時提高申請者收入上限，讓更多的中等收入家庭可以住進組屋。1982年後，HUDC整體並入HDB，HDB的職責也從“隻向低收入家庭提供組屋”轉向“同時服務中低收入群體”。
二是增加大戶型組屋數量，四房式、五房式數量大幅增加。隨著住房短缺問題逐漸被解決，組屋也呈現大型化趨勢。第一個五年計劃（1960-1965）以一房式、二房式為主，快速供給解決房荒；第二個五年計劃（1966-1970）時，住房短缺有所緩解，主要建造三房式和四房式組屋；第三個五年計劃（1971-1975）開始拆建和改良一、二房式組屋，進一步擴大建築面積；第四個五年計劃（1976-1980）後不再建設一、二房式組屋，而是大幅增加四房式、五房式組屋供應，滿足更多中等收入家庭需求。1990年大戶型組屋（四、五房式）佔比增至47.6%，佔據主導地位。
三是提供資金支持，中央公積金貸款拓展至中等收入會員。1975年以後，中央公積金購房不再僅面向低收入群體，也同時向中等收入群體開放。中等收入家庭可通過提取公積金支付20%的首付款，對不足部分，也可使用每月的公積金新繳額予以償付。公積金貸款的放開大幅提高了中等收入家庭的購買力，支持其通過購買組屋實現住房自有。
（2）高收入家庭及外國公民：發展私人住宅市場
20世紀80年代以後，公共組屋制度已經較為成熟，政府開始支持私人住宅市場發展。由於新加坡組屋市場僅向本國公民開放，而私人住宅則面向新加坡公民及永久居民、外國人等，大量無法從組屋市場滿足住房需求的高收入人群及外國人轉向私人住宅市場，故發展私人住宅市場是新加坡住房制度必不可少的一部分。早期由於精力、財力有限，新加坡政府主要是大力支持組屋建設，但自20世紀80年代後，組屋市場已較為成熟，政府政策開始移步私人住宅。故從1981年開始，中央公積金局允許符合條件的居民提取公積金購買私人住宅，從資金上支持私人住宅發展。
3.3.3 政策效果：多層次、階梯式住房供應體系形成
新加坡“中低收入靠保障，高收入靠市場”的多層次住房供應體系形成。“組屋”制度發展初期主要是面向低收入家庭，要求家庭月收入必須在800新元以下，戶型也多以一居室、二居室、三居室等小戶型為主，主要是為了解決“房荒”問題。而70年代後期，隨著新加坡經濟的繁榮，組屋的覆蓋範圍也開始拓展至中等收入家庭，為其提供大戶型（四房式、五房式）、低成本（私人住宅價格的一半）的組屋。80年代後期，政府開始支持私人住宅市場發展，滿足高收入家庭及外國居民的住房需求。自此，新加坡“廉租房——廉價組屋——高端組屋——私人住宅”的階梯式住宅結構基本形成。
3.4 消費更新時代（1991-至今）
3.4.1 時代背景：人才集聚，資本輸出，經濟持續快增長
1990年，吳作棟接任李光耀成新加坡總理，大力發展高科技、金融和服務業，加速新加坡經濟國際化進程。吳作棟上任後表示：“新興工業經濟體制有兩支翅膀，一支翅膀是發展國內經濟，另一隻翅膀是開拓國外市場，只有這樣我們在天空中騰飛，否則，我們只能在地面上轉來轉去”。故其長官的新政府加大力度對外開放：一是引進外資的同時鼓勵本國企業對外投資；二是重點發展高科技產業，資訊通訊行業產值從1990年的18.1兆新元增長至2017年的175.8兆新元，年均增速高達8.7%；三是優先發展金融和服務業，相關行業產值從1990年的223.8億新元增長至2017年的1682.3億新元，年均增速高達12.6%。
新加坡經濟在90年代持續高增長，並在1995年躋身“發達國家”隊列，吸引大量國際人才。97年亞洲金融危機以前的十年，新加坡GDP保持兩位數增長，年均增速高達12.5%，98年受金融危機影響增速放緩，但很快又恢復增長。2017年，新加坡GDP高達4472.8兆新元。人均可支配收入從1990年的22655.8新元增至2017年的76863.4億新元，年均增速為7.5%。隨著新加坡經濟的快速發展，大量國際化人才集聚於此，外國公民數量從1990年的31.1萬增至2017年的164.6萬，在總人口中佔比增至29.3%。
經濟的繁榮帶來住房領域的消費更新，從滿足自住轉向品質需求。截至1990年底，新加坡的住房問題基本得到解決，住房自有率高達87.5%，89.8%的人口居住在政府提供的組屋裡。隨著收入水準的大幅上漲，人們的關注重點不再是“有房住”，而是如何才能“住好房”，對面積更大、設計更佳、環境更好、設施更全的新型組屋需求增加。此外，政府財力的大幅增長也讓HDB有能力去滿足這些新需求，截至2017年底，新加坡政府財政收入高達751.5億。因此，HDB的工作重心從增加組屋數量轉向如何提升品質，從保障普通居住需求轉向滿足多層次住房要求。
3.4.2 制度演變：更注重提升組屋品質和價值
（1）供給層面：組屋類型多元化，滿足多樣化需求
一是增加組屋類型。1991年後，HDB開始嘗試向組屋購買者提供更廣泛的設計選擇。為滿足夾心層購房需求，1995年推出執行共管公寓（Executive Condominium，簡稱“EC”），以低於市價20%-30%出售給月收入少於14000新元的家庭。2005年起，為滿足追求上等組屋人員的需求，HDB實施了“設計—建設—出售”計劃（Design，Build and SellScheme，簡稱“DBSS”），由私人開發商設計、建造並出售，故又稱“私人組屋”。這類組屋售價介於轉售組屋和私人公寓價格之間，具備可媲美私人公寓的室內裝潢與設計，包括石英磚及凸窗等，臥室、廁所和廚房也附有家具與設備，買主無需花錢再裝修。該計劃的實施使得市場發揮更大力量，為組屋購買者提供了更多、更好選擇。
2007年，為滿足人們對環保住宅的需求，HDB開始興建第一個生態鄰裡——“榜鵝”，市鎮內房屋設計尊重自然，並運用綠色環保技術，過去十年共新增2.6萬套新組屋。此後又修建了另一生態鄰裡——“綠馨苑”，組屋屋頂裝有太陽能和雨水收集系統，所儲存的太陽能可為走廊、樓梯口及停車場照明發電，雨水經收集系統過濾後可用來清洗走廊及停車場等公共場所，減少自來水使用。2013年，為滿足多代家庭共住需求，HDB又推出了“三代同堂”新組屋（3-gen flat）。新加坡國家發展及環境委員會主席李美花表示：“建造三代同堂組屋是為了讓多代家庭能在同一屋簷下居住，加強家庭凝聚力”。截至2017年底，HDB共推出近1500套“三代同堂”組屋，頗受居民歡迎，訂購率高達83%。
二是更新改造老舊組屋。1995年，HDB推出選擇性整體再開發計劃（Selective En bloc Redevelopment Scheme，簡稱“SERS”），選擇部分老舊組屋重新開發以提高利用土地利用效率。2001年9月，HDB啟動電梯更新計劃（Lift Upgrading Program，簡稱“ LUP”），主要針對1990年及以前興建的組屋進行更新改造，包括增加電梯停靠樓層、安裝電梯遠程監控系統等，以全新的、微處理器控制的新電梯逐步取代老舊的、繼電器控制的老電梯。截至2007年8月，超17500部電梯實現實時監控。2002年啟動特別中期翻新計劃（Interim Upgrading ProgramPlus，簡稱“IUP Plus”），主要是對新房屋頂漏水、外部滲水、混凝土脫落等問題進行維護，保修期在5-10年。
2007年，將試點兩年的無線射頻識別標簽計劃（Radio Frequency Identification Tags，簡稱“RFI”）推廣至所有居民停車場所，實現電子記錄對紙質票據的全替代，大大縮短了居民停取車耗費的時間。同年8月，啟動家居改進計劃（Home Improvement Program，簡稱“HIP”），主要針對1986年及以前修建的從未整修過的30萬間組屋，改進費用的87.5%—95%由政府財政支持，居民則按照小戶型（一二三房式）5%、四房式7.5%、五房式10%的比例負擔其余部分。2007年還推出鄰裡重建計劃（NeighborhoodRenewal Program，簡稱“NRP”），針對1989年及以前沒有翻修的20萬間組屋，由政府完全出資修建滑雪場、足球場等，滿足居民整改需求。
此外，為了改善老年人的生活狀況，HDB於2009年推出屋契回購計劃（Lease Buy-back Scheme，簡稱“LBS”），即通過“現金回購—再租出”的方式，讓每個參與計劃的老年人（62歲以上，僅購買一套組屋）獲得一次性5000美元及每月550美元的補貼，讓近2.5萬擁有兩房或三房式組屋的低收入老人受惠。
（2）金融層面：改進貸款機制，擴大資金支持力度
一是完善貸款政策，以更大力度支持更多家庭購房。1993年HDB改進了住房抵押貸款政策，二級市場購買者抵押貸款額度最高可達售價的80% ，而低收入家庭最高可達95%。公積金貸款層面，不斷調整提取額度上限來適應購買需求。公積金貸款實施初期，會員使用普通账戶及每月繳存額購買組屋或私宅的提取額度上限為房屋售價的100%，2002年上調至150%，2004年降至144%，此後以每年6個百分點的速度持續下降，直至2008年的120%。商業貸款層面，2003年1月起，新加坡政府開始允許其他的金融機構和商業銀行向組屋購買者提供住房貸款，進一步提高公民購買力。
二是加大補貼力度，支持組屋更新及低收入者買房。本世紀初期起，新加坡政府加大資金投入支持組屋更新：2006年為3.53億新元，2007年為5.16億，2008年為6.96億，2015年一度增至最高點8.13億新元。公積金層面，通過引入額外公積金購房津貼計劃（Additional CPF Housing Grant Scheme，簡稱“AHG”），支持低收入家庭購房。2006年實施初期，低收入者可獲取5000-20000新元的額外購房津貼；2007將受惠者的收入上限從3000新元提升至4000新元，最高津貼提升至30000新元；2008年再次提高子女與父母合住補貼至20000新元；2009年放寬申請條件（收入上限提升至5000新元），並將最高津貼提升至40000新元，從而讓更多中低家庭獲得援助。
（3）交易層面：進一步放開轉售、轉租市場，增加居民資產收益
自建國以來，新加坡政府的執政理念是“不搞施捨，不建福利社會，不搞消費補貼，但是要‘通過讓資產增值重新分配財富’，讓人民擁有可支配資產”。故從1971年開始，新加坡政府便逐步放寬組屋轉售市場限制，要求轉售家庭必須居住滿3年且出售後1年內禁止再次購買組屋；1973年，居住時長被延至5年，禁售期延至2.5年；1979年開始取消禁購期，但開始對組屋徵收二手交易稅；1981年取消轉售組屋購買者收入上限和公民身份限制。
90年代後，政府進一步加大力度發展組屋轉售市場：1993年，允許居民根據組屋市值申請HDB貸款購買二手組屋，且貸款最高額度高達80%，而在此前，轉售組屋的可貸款金額是基於遠低於市價的HDB價格，且可貸款比例也較低；1994年，新加坡又推出可用於購買轉售組屋的中央公積金住房補助；1997年HDB引入對其下轄物業的轉售稅收措施，以縮短等待新物業的時間，並讓潛在客戶能在不支付轉讓稅收的條件下購買轉售組屋。
其次是放寬轉租市場限制，為更多人提供租住組屋機會。2003起，新加坡政府開始逐漸放寬對整個公寓轉租的限制；2005年3月規定，對還沒有還清HDB房貸的租戶，居住滿十年即可出租整個公寓，而其他租戶住滿五年即可；2007年3月，政策繼續放寬，組屋所有者可在住滿最少居住年限（3或5年）後，轉租整個公寓。HDB通過減少最低居住年限限制，並取消與HDB貸款身份的聯繫來放開轉租市場，從而為那些沒有準備好購買組屋的人提供更多的租住組屋的機會；2010年7月，為打擊轉租中的投機行為，政府加強對轉租市場控制。
（4）立法層面：完善立法，支持HDB政策實施
2007年修改了建屋發展法，以適應建屋局實施家居改進計劃；2010年7月，通過建屋發展法的修正法案，明文禁止房貸者以組屋作為貸款抵押，同時允許HDB以更嚴厲和有效的手段懲罰非法出租組屋者。通過這一系列立法支持，保障HDB可較好行使對組屋的管理權。
3.4.3 政策效果：組屋品質大幅改進，市場機制趨於完善
組屋品質大幅提升，可媲美私人住宅。經過一系列的更新改造，新加坡組屋品質較自治初期有明顯改進。一是組屋種類更加多元，且向“大戶型”演變。目前一房式、二房式等小型組屋逐漸被淘汰，四房式、五房式組屋大幅增長。截至2017年底，一、二房式合計佔比僅為7.4%，三房式22.8%，四、五房式（含EC等）佔比高達70.0%。二是組屋居住環境明顯改善。當前組屋多為帶電梯高層，位於工業區和商業區附近，交通便利、環境優美。此外，隨著轉售、轉租市場的放寬，新加坡組屋的運行機制也趨於完善。
4． 新加坡政府為何如此關心居民住房問題？
新加坡政府從自治以來一直強勢乾預住房市場，為大多數新加坡人提供住宅，不只是為了實現“居者有其屋”，更是為了維持社會穩定、促進民族融合，增加這個新生國家的凝聚力。
4.1 種族多元、歷史較短的移民文化使得政府將解決住房問題作為社會穩定的基礎
新加坡1965年才獨立建國，種族多元、歷史較短的移民社會特徵讓新政府非常重視“有恆產者有恆心”。建國之初，李光耀長官的新政府深知歸屬感對這個剛剛結束一個多世紀殖民統治的新國家極為重要，尤其是華人主導的新加坡，深受儒家思想影響，擁有屬於自己的房產會讓很多家庭產生“落葉歸根”的歸屬感。此外，新加坡是典型的多種族、多宗教、多語言國家，華人、馬來西亞、印度人各佔74.3%、13.4%和9.0%，還有3.2%為其他種族；信奉佛教、伊斯蘭教、印度教和基督教，講華語、馬來語、泰米爾語和英語，按種族人口比例分配的組屋計劃也是政府促進種族融合的重要手段。
4.2 城市國家的基本國情決定政府可負擔起對居民的住房責任
新加坡是典型的城市國家，人口較少的基本國情決定政府可負擔起對居民的住房責任。作為一個城市化率高但資源極度稀缺的小島國，新加坡國土總面積僅有721.5平方公里，相當於北京的1/23左右，總人口561.2萬，僅為北京的1/4，城市國家的基本特徵使得政府在住房市場擁有絕對話語權。新加坡人口規模較小，居民的住房負擔遠小於中國、美國等人口大國，但經濟實力位居全球前列，政府有足夠財力解決這幾百萬人的住房問題，通過低價、貸款、補貼等幫助國民實現住房自有。
新加坡建立起以住房自有為導向、法律為基石、四大支柱鼎力的住房制度。新加坡的開國總理李光耀本是律師出身，格外重視依法治國，堅信“法律是秩序的根本保證，有好的法律，才能產生良好的秩序”。1964年提出“居者有其屋”計劃並將其作為新加坡的基本國策後，新加坡政府通過立法從土地、金融、稅收、供給等四個方面全方位支持居民住房自有：1967年的《土地征用法》賦予政府強製征地、低價補償的權利，為組屋建設提供了大量廉價土地；1968年的《中央公積金修正法令》將公積金使用範圍從養老拓展至購房，大大提升了居民的購買力；《財產稅法》、《印花稅法》等通過累進製稅率支持居民自住需求並抑製投機行為。
4.3 經濟發展建國前靠轉口貿易、建國後從製造業轉向“先進製造業+服務業”
新加坡政府從自治之初就將住房作為一個社會問題，而建立“居者有其屋”的住房制度被看作是維持社會穩定的關鍵因素，故政府主導的房地產行業是社會福利體系的一部分而非支柱產業。因此，房地產相關行業在主要經濟指標中佔比始終維持在低位，並不是經濟增長的引擎，而支柱產業也隨著時代而變遷。
4.3.1 房地產業在新加坡主要經濟指標中佔比較低
新加坡的房地產相關產業增加值在GDP中佔比較低。房地產自始至終並非新加坡經濟增長的引擎，從1960年至今，建築業及房地產業在新加坡GDP中的佔比均處於較低水準，2017年約為9.6%，遠低於美國（17.7%）、英國（20%）、德國（15.7%）和中國（12.9%）。其中建築業佔比約為4%、自住房虛擬資金佔比約3.6%、房地產及住宅服務佔比約2%，近年來均穩定在低位。
新加坡住宅類投資佔比小幅下降，非住宅類建築投資佔比小幅上升。從投資結構看，住宅類建築投資佔比呈波動向下趨勢，從1960年的30.8%下降至2017年的17.3%；而非住宅類建築投資趨勢相反，從1960年的9.0%上升至2017年的16.4%；設備類投資近年來一路下行，2017年佔比僅為32.8%；而知識產權類投資大幅增長，從1975年的0.2%已增至2017年的24.9%。
4.3.2 新加坡支柱產業：建國前為轉口貿易，建國後從製造業轉向“先進製造+服務業”雙支柱
建國之前，轉口貿易是新加坡的支柱產業。新加坡地處馬六甲海峽南端，位於連接印度洋和太平洋的海上通道上，被稱為“東方十字路口”，地理位置十分重要。英國殖民期間，將新加坡作為轉口貿易場所，導致新加坡經濟過度依賴貿易，1960年批發和零售貿易經濟增加值在GDP中佔比高達27.9%，同期製造業和金融商業服務業僅為10.6%和10.1%。自治後李光耀政府雖采取一系列措施鼓勵工業發展，但背靠馬來西亞聯邦市場，貿易仍是支柱產業，1965年佔比仍高達22.3%。
1965-1980年，製造業高速增長，逐漸取代貿易成經濟新支柱。1965年，新加坡被迫脫離馬來西亞聯邦，面臨外需驟減、內需不足的困境，李光耀政府轉變發展思路，從進口替代轉向出口導向，大力發展工業，製造業佔比大幅上升，於1972年首次超過貿易成新加坡第一大產業。
1980年後，逐漸形成衣務業和高端製造業雙支柱。20世紀70年代後期，東南亞國家貿易保護政策盛行，導致新加坡出口受限，李光耀表示“新加坡的未來在於我們的腦子，而不僅僅在於我們的手”，故從1979年開始新加坡的“第二次工業革命”，大力發展高新技術和服務業。以金融保險及商業為主的服務業大幅增長，1985年時在GDP中佔比已增至20.7%並成為新加坡經濟的第一大產業。1986年頒布《新加坡經濟：新的方向》報告明確將服務業和高端製造業作為未來重點發展方向，新加坡逐漸形成衣務業和高端製造業雙支柱。
5． 新加坡住房制度的三大啟示
5.1 始終保持住房政策連續穩定
新加坡始終以“居者有其屋”為目標，在住房制度發展的半個多世紀從未動搖。自1964年“居者有其屋”計劃推出以來，新加坡政府的住房制度建設始終以“為居民提供負擔得起的住宅”為宗旨，從土地、金融、稅收和供給體系持續推進。1966年頒布《土地徵收法》，賦予政府低價征地權，為組屋大規模、低成本建設提供土地保障；1968年開始允許公積金購買組屋，1981年拓展至私宅，大幅提高居民購買力；1996年推出EC公寓、2005年推出DBSS公寓、2013年推出3-Gens公寓，從供給形式上不斷滿足住房消費更新的新需求。不同於大多數國家住房政策的頻繁波動，新加坡一直保持住房政策的連續性，循序漸進實現“居者有其屋”的住房目標。
5.2 構造階梯化住房供給體系
住房按收入分層是新加坡住房市場的主要特點，只有佔比20%左右的高收入公民家庭、永久居民及外國人是通過市場滿足住房需求。不同於大多數國家隻保障低收入人群住房需求的作法，新加坡政府保障全部中低收入人群，並根據收入水準提供多樣化戶型選擇。
形成“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯化供給體系，滿足不同收入階層住房需求。廉租房面向極低收入群體，以不到市價1/10的租金提供小戶型組屋；廉價組屋滿足中低收入家庭自住需求，以低價、補貼、優惠貸款等方式幫助其購買組屋；為滿足夾心層家庭需求，建屋發展局建造了EC公寓、DBSS、3Gens等改善型組屋；同時支持私人住宅發展，為富裕家庭及無法購買組屋的外國人提供設計更佳、配套更好、面積更大的私人住宅。。
5.3 供給端發力解決住房問題，輔以需求端調控
（1）供給側發力：調整銷售方式、控制土地供給、完善供應結構
供給充足是新加坡實現“居者有其屋”的關鍵，新加坡房地產調控側重於供給側發力，通過調節供給、完善供應體系等方式提高居民住房自有率、促進房地產市場穩定。
一是調整組屋銷售方式：為促進供需匹配，新加坡政府將預購作為當前組屋銷售的主要方式，通過發布建造計劃，由公民自行申請，只有實際申購數達到計劃的75%時才施工建房，有效地減少了組屋滯銷問題。
二是控制土地供給數量：新加坡政府往往根據房價漲跌情況調節土地供應，2010-2014年，在房價上漲期間，新加坡加大了土地供給力度，而在2013年第房價開始回落後，面向私人住房市場的土地出讓開始收緊。
三是完善供應結構：從“增量”到“提質”，新加坡不斷完善住房供給結構，逐漸形成“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯化供給體系，滿足不同收入階層住房需求。
（2）需求端調控：限售禁購、差別化稅率、嚴懲投機
新加坡住房市場調控以供給側為主力，輔以需求端抑製投機：
一是嚴控組屋轉售：新組屋隻面向新加坡公民家庭，政府不僅以低價出售，而且給與大量貸款優惠和補貼，公民實際購買成本很低，而轉售市場對永久居民開放，二手組屋價格高出1/3左右。為抑製投機，政府嚴格限售，規定新組屋只有住滿5年才可轉售/整屋出租，且只有過了禁購期才可購買新組屋。
二是實施差別化稅率：第一，新加坡在交易環節設定了買方、賣方和額外印花稅，稅負遠高於持有環節；第二，對新加坡公民及非公民實施差異化稅率，表現為公民稅率遠低於非公民；第三，實施累進製稅率，房屋價值越高稅率越高，起到調節收入差距的作用；第四，對租賃房徵收高稅，表現為非自住房（整屋出租房）相較自住房（包括部分出租的住宅）起徵點更低，同樣房產年值情況下稅率普遍高約8%。
三是嚴懲弄虛作假者，對於資質造假、違規轉售的購房者，一經發現，則面臨高達5000新元罰款或6個月監禁。
(本文作者介紹：恆大研究院副院長兼首席房地產研究員。)
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