美國擴大5G應用的三個維度

對於這樣一項應用場景更多、分散特徵更明顯、滲透性更強的通用型技術，如果制度成本降不下來，潛在的市場需求就不能釋放，更高級、更細致的分工就無法實現，下一步的創新也難以推動。各國結合自身情況，不斷推動相關制度的變革，試圖最大化通信技術進步對消費者福利、產業競爭力的促進作用，無疑為詮釋制度與技術的互動提供了不少鮮活案例。

哈佛訪學

許偉

4月12日，川普和美國通信委員會（FCC）主席阿吉特·派宣布加快美國5G部署。發言除了繼續強調美國要在下一代通信技術及應用競爭當中保持領先以外，還提及一些推動5G應用的具體思路和舉措。實際上，從2017年FCC重新審視《國家歷史保護法案》和《國家環境政策法案》開始，美國就已經在著手擴大5G應用，具體進程大體可從加快部署（Deployment）、解除管制（Deregulation）、促進技術擴散（Diffusion）三個維度觀察。

與其他發達經濟體相比，美國移動用戶數據使用水準大體上處在中遊位置。2017年，美國移動用戶每月數據流量大約4GB，低於芬蘭等北歐國家和韓國等東亞高收入經濟體，高於英國、加拿大。從數據流量增速看，排名更靠後。根據瑞典通信谘詢公司Tefficient的監測，2017年美國移動用戶每月數據流量僅增長11%，芬蘭、韓國同期分別增長47%、31%。原因有二，一是網絡傳輸速度不夠，二是費用較高。例如，T-Mobile的4G通話、短信和數據無限量預付套餐每個月需50美元，而類似的預付套餐，在芬蘭大致需要30歐元，折算成美元大致在35美元左右。顯然，這樣的供給能力難以適應未來用戶對無線服務需求的指數式增長。根據愛立信的報告《Future mobile data usage and traffic growth》，到2022年，全球智能機月度數據使用量將在2016年的基礎上增加10倍，其中北美地區預計達到25GB。

美國幾大電信運營商近期加快了下一代通信基礎設施的建設步伐。其中，Verizon今年4月初率先在芝加哥和明尼阿波利斯啟用5G網絡，相關服務後續將普及到更多城市。其中，手機用戶目前每月支付的費用大致比4G無限量套餐貴10美元，家庭寬頻月付70美元，比目前的4G套餐貴20美元左右，而傳輸速度大致是4G的20倍。AT·T、T-Mobile、Sprint預計近期在部分城市開通5G服務。聯邦政府希望能夠通過加快5G投資，促進就業和經濟增長。根據埃森哲公司的報告《Accelerating Future Economic Value From The Wireless Industry》，未來十年美國無線通信方面的基礎設施投資將增加2750億美元，並創造300萬個新工作崗位，大致帶動GDP5000億美元。FCC的多個文件和川普4月12日的發言也援引了上述數據。

擴大5G應用，不僅需要對現有的基地台進行升級改造，還得申請建設更多新的設施，以提高小型基地台密度。但誰來投資，之前美國國記憶體在兩種觀點。一種是政府接管相關的基礎設施投資，然後再向私人部門出租。關於5G通信網絡的國有化，在美國有一股比較強大的遊說力量，主要的代表有川普2020年競選主管帕斯卡爾和顧問、前眾議院發言人金裡奇。另一種則是通過激勵私人部門增加投資，政府自身不投入太多。參議院情報委員會和FCC都支持第二種方式，並擬通過法案（Secure 5G and Beyond Act）避免通信網絡國有化。顯然，川普4月12號的發言實際上明確了美國下一代通信基礎投資將主要依靠私人部門。

至於如何激勵私人部門投資，核心是去管制。從去年年初開始，監管當局針對小型基地台部署在州和地方層面受到的限制，作出了一定調整，以降低監管合規成本。按照FCC的說法，5G基地台部署面臨的束縛包括申請流程不標準、收費不合理以及安全環境管制繁瑣等。比如，在一些有著悠久歷史的街區和印第安人保留地，美化和褻瀆問題就特別突出。當然，地方行政部門也不願意背鍋，去年就有機構組織30多位市長寫信向FCC表達了抗議。另外，FCC和聯邦上訴法院合作，依據1996年電信法案（Telecommunications Act of 1996）的相關條款和以往的案例，明確執法標準，爭取在法律層面取得正當性和執行一致性。

另外，美國政府加大了無線頻譜牌照拍賣力度。除了今年年初的兩次拍賣以外，今年年底還將進行一次力度較大的拍賣。推動光纖普及方面，FCC也取消了一些管制，例如對光纖替代銅線的限制。聯邦層面限制地方和州政府權力、去除管制的做法，實際上延續了1996年電信法案減少限制、促進競爭、增加投資、創造新工作崗位、提升產品和服務質量的立法意圖。

為了讓其他領域能夠分享通信科技紅利，加快精準農業、遠程醫療、智能交通等方面的創新步伐，FCC還采取一些舉措促進技術擴散。FCC將設立204億美元的“鄉村數字機遇基金”（Rural Digital Opportunity Fund），提升鄉村地區的信息基礎設施，以避免造成新的數字鴻溝，增強數字包容性。康寧公司在呈交給FCC的信函附件還提到，降低基地台部署成本將產生顯著的投資外溢效應，其中鄉村和城郊地區受益最多。另外，FCC通過加強與州和地方層面的溝通，希望能夠讓地方相信，加快審批、降低收費、減少合規成本，有助於提升區域通信基礎設施水準，並創造更多投資和就業機會，促進當地社區發展，最終實現地方、社區、企業和監管者多贏。

總的來看，除美國以外，其他主要國家5G技術應用步伐也有所加快，這為觀察一項新興技術如何從實驗室最終走向大規模商業應用提供了難得機會。對於這樣一項應用場景更多、分散特徵更明顯、滲透性更強的通用型技術，如果制度成本降不下來，潛在的市場需求就不能釋放，更高級、更細致的分工就無法實現，下一步的創新也難以推動。各國結合自身情況，不斷推動相關制度的變革，試圖最大化通信技術進步對消費者福利、產業競爭力的促進作用，無疑為詮釋制度與技術的互動提供了不少鮮活案例。

（作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究室主任、研究員）