中國研發經費調研：1.7兆去向何方

本刊記者/霍思伊

發於第898期《中國新聞周刊》

4月17日，教育部發布通知，要求高校科研人員不得弄虛作假，騙取科技項目、科研經費以及獎勵、榮譽等，並且要求在賦予科研管理更大自主權過程中，把科研人員從報表、報銷等具體事務中解脫出來。

近年來，中國的科研管理一直在不斷完善，但仍存在一些體制機制障礙亟待理清。其中，對科研經費的不當使用，也時見報端。

2019年的《政府工作報告》指出，要開展項目經費使用“包乾製”改革試點，不設科目比例限制，由科研團隊自主決定使用。以經費為抓手，進一步給科研“鬆綁”。

事實上，在科研投入上，中國的問題主要不是缺錢，而是這些錢從哪兒來，又去向何方。

近日，以大連理工大學經濟管理學院為主的研究團隊發布了《中國研發經費報告（2018）》，首次全面梳理、解讀和分析了中國2000-2016年的研發經費情況。

而從2017年開始，中國已經成為全球第二大研發國家，僅次於美國，全社會研發經費投入達到1.7兆。然而，無論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，科技發展規劃研發經費投入強度的目標均沒有實現，但和目標的差距在逐步縮小。

報告的項目負責人、大連理工大學經濟管理學院教授孫玉濤對《中國新聞周刊》表示，當前中國科技創新的主要挑戰並不是研發經費投入規模，而是如何優化研發經費投入結構，提升研發經費使用效率。

中國已經邁入創新型國家的門檻

從數據上看，自2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020 年）》中提出“自主創新”戰略和“建設創新型國家”的目標以來，中國的研發經費逐年上漲，年平均增長率達到了19.59％。除了美國可以和中國並行，在法國、德國、日本、英國和韓國等眾多接近水準的曲線中，中國的增長曲線則一路向上。

在研發規模的絕對值上，2006年以來，中國的研發經費支出相繼超過了韓國、英國、法國、德國和日本，成為全球第二。

更有代表性的指標是“研發經費投入強度”（簡稱“研發強度”），即全社會研發經費佔國內生產總值（GDP）的比重。該數值表示一個國家願意把多少資源用於研發活動，反映了整個國家和社會對科技的重視程度。

報告顯示，中國的研發強度在2000年還不足1％，2016年已經增至2.11％，已超過歐盟15國平均水準2.09％，但與經濟合作與發展組織成員國平均水準2.34％還有一定差距。美國的研發強度在2000-2016年一直穩定在2.5％以上。

2.5％也是中國研發強度2020年要達到的目標。

中國科學技術信息研究所政策與戰略研究中心主任程如煙曾撰文指出，中國要在2020年實現2.5％的研發強度，有相當大的難度，要追上美國2016年2.74％的研發強度則需要相當長的時間。

她指出，隨著中國經濟進入新常態，中國的研發強度將改變以往迅猛提高的走勢，轉變為緩慢上升的趨勢。

增速下降，不意味著預期悲觀。

孫玉濤指出，有些國家很早就達到並穩定在較高的投入強度，不會一直增長，以美國為例，很早就達到了2.5％~2.8％。中國的主要任務，是把研發投入強度繼續維持在2％以上。“研發強度2％是進入創新型國家門檻值。”他說。

報告指出，自2013年以來，中國已經連續4年研發經費投入強度突破2％，達到中等發達國家水準，“一腳已經跨進了創新型國家的門檻”。

政府研發經費投入佔比逐年下降

雖然中國的研發強度在逐年增加，但無論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，都沒有實現既定目標。

根據報告，2005年1.3％的研發強度離“十五”的目標1.5％還差0.2個百分點。“十一五”期間達到1.71％，距離2％的目標仍低了0.29個百分點。“十二五”階段實現了2.06％的強度，沒有完成2.2％的目標任務，但差距縮小到0.14個百分點。

原科技部部長萬鋼指出，研發強度是衡量經濟發展方式轉變和創新驅動的重要指標，“十二五”期間沒有達到2.2％的目標表明中國整體科技投入和經濟發展規模不匹配。因此，要想到2020年實現“十三五”2.5％的目標，需要增強社會各方面的投入。

孫玉濤認為，研發強度沒有實現既定目標，與中央政府投入經費的佔比逐年下降有關。

報告指出，從經費來源的角度看，1995~2016年，中國研發經費部門來源結構從政府和企業雙主體轉變成了企業單主體。

在絕對數上，企業來源研發經費從300億增長到約1.2兆，增長了40倍；而政府來源研發經費從約250億增長到近3200億，隻增長了12.8倍。企業經費的增長速度遠超過政府經費。與此同時，企業來源經費比例從約30％增長到了70％，而政府來源經費比例從25％下降到了20％左右。

早在2005年，在發布《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》之前，負責制定綱要的戰略研究專題組組長、時任財政部財政科學研究所所長賈康就指出，結合國外經驗，在工業化進程中，全社會經費中政府資金所佔比例一般在30％~50％，企業佔40％~60％。

數據顯示，當研發強度達到2％時，美國的政府來源經費佔比為62.8％，法國為53.9％，英國和德國分別為48.1％和41.8％，日本在1981年邁入2％的門檻，當年的政府經費佔比也達到了27％。

孫玉濤表示，他曾經研究過，當歐美各國研發投入強度為2％的時候，政府投入的比例很高。“從中國的經濟發展階段來看，政府投入比例30％左右比較合適。”

孫玉濤和《中國研發經費報告（2018）》的另一位項目組成員寧波諾丁漢大學教授曹聰曾共同撰文建議，到2020年，努力將政府財政研發投入佔全社會研發投入比例提高到30％，逐步接近中長期規劃戰略研究提出的目標。

孫玉濤指出，政府投入的相對比例降低，與企業投入的過快增長有關，部分專家認為，企業的經費投入存在“虛高”的情況，這和政府鼓勵企業創新的政策有關。在2006年的“中長期規劃”中，明確提出在政府增加科技投入的同時，要強化企業科技投入主體的地位。

另外，政府對科研經費投入的謹慎態度也和近年來不斷被曝光的科研經費管理不力有關。2013年10月的國新辦新聞發布會上，時任科技部部長萬鋼通報了兩起科研經費管理不端案，並連用兩個“憤怒”以表達他的“無法容忍”。

孫玉濤認為，科研經費管理不端案件的背後是整個管理體制，乃至撥款機制的問題。例如，科研經費撥款滯後現象嚴重，年初啟動項目，年中甚至年末經費才到账。“財政的錢撥下去如果今年沒花完，明年可能預算就不增加。於是，大家開始思考，怎麽才能把這些錢花出去，就出現亂花錢的情況。”他說。

十三屆全國人大代表、中國科學院上海分院院長王建宇院士表示，多年來，我國科研項目的經費使用采取預算製，科研經費要嚴格按照預算要求來使用。

預算製有兩大問題，一是對人員的經費投入在項目經費中所佔比例太小，二是經費嚴格按預算使用，不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點，缺乏靈活性。

對於此次兩會期間提出的“包乾製”改革，王建宇希望可以解決這兩大問題。“以前我們多次提出過這方面建議，這次寫進政府工作報告，說明真正給科研人員鬆綁了。”

應用研究缺乏關注

“每年的兩會，我們都在說基礎研究，但少有人關注應用研究。”孫玉濤說。

報告發現，1995~2016年，中國基礎研究經費佔全社會研發經費比例基本上維持在5％，應用研究經費從26％下降到了10％，試驗發展經費支出從69％增長到了85％。

基礎研究加應用研究，合起來可以被稱為“科學研究”。報告指出，中國研發經費中科學研究經費比例僅佔15％。

報導指出，中國科學研究的主要問題不僅是基礎研究投入不足，更重要的是應用研究差距比較大，不到美國和日本的一半，與英國和法國的差距更大。2015年，英國的應用研究經費投入佔比已經達到了43％，法國為38％。

從經費的執行部門看，1995~2016年，無論是企業、研發機構還是大學，研發經費中應用研究的投入比例都在下降。企業應用研究投入比例由14.51％下降到3.04％；研發機構從31.08％下降到了28.41％；大學從55.08％下降到 49.28％。與之相對，研發機構和大學的基礎研究投入比例都有很大的增長。

報告認為，中國科學研究經費佔研發經費比例偏低已經成為一個重要挑戰，特別是應用研究比例偏低沒有引起應有的關注。

孫玉濤告訴《中國新聞周刊》，應用研究佔投入比偏低，和中國整體的創新體系結構有關。在美國，大部分應用研究，由企業和研發機構進行，大專院校主要從事基礎研究。而在中國，研發機構也開始從事試驗發展，與市場接軌，不再主攻應用。

轉變從科研院所的企業化改製開始。1987年，國務院頒布《關於進一步推進科技體制改革的若乾規定》和《關於推進科研設計部門進入大中型工業企業的規定》，推動技術開髮型科研機構企業化轉製。1998年，原隸屬於中央政府機構的242個科研院所，以及所有隸屬地方政府的科研院所全部轉製，直至2001年全面完成。

孫玉濤表示，改製之後，由於面向市場，且無法獲得財政撥款，很多科研院所出於自負盈虧的考慮，轉做試驗發展，應用研究的項目大幅減少。

報告指出，1995年研發經費中應用研究的經費佔比還有26％，到了2006年，這個數字迅速下降到17％，2016年降至10％。

他認為，改製以後，雖然科研院所更加市場化，但目前的主要問題是，大學和科研院所的定位存在重疊，二者都既做基礎，又做應用。尤其是科研院所，其功能定位需要重新思考。

孫玉濤建議，大學還要回歸到基礎研究，以中科院為核心的科研院所可以加大對應用研究的投入。未來，可能會有一部分企業嘗試進行應用研究。在美國，應用研究經費中的1/3~1/2來自企業的貢獻。

如此一來，將來基礎研究和應用研究加起來，經費投入佔比應該從現在的15％增加到30％。

“這不是一個短期的過程，具體達成的時間很難預測，但從中國目前產業發展的需求來看，應該會在近幾年出現轉變的苗頭。”孫玉濤說。