美國數字經濟戰略舉措和政策體系解讀

閆德利 騰訊研究院

高曉雨 國家工信安全中心

1998年1月，美國副總統阿爾·戈爾首次提出“數字地球”的概念，在全球引發一場熱潮；同年7月，商務部發布《浮現中的數字經濟》報告。從此，美國政府正式揭開了數字經濟大幕。

二十年間，美國頒布了一系列政策法規和相關舉措，引領了數字技術發展潮流，成為當之無愧的數字經濟長官者。

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“資訊高速公路”為

數字經濟騰飛奠定基礎

上世紀90年代，克林頓政府高度重視並大力推動資訊基礎設施建設和數字技術發展，引領世界進入數字時代。這與副總統戈爾有著莫大關係。戈爾在全球率先提出了著名的“資訊高速公路”和“數字地球”的概念。

上世紀80年代初期，在擔任眾議員期間，戈爾就呼籲建立一個全國性的“資訊高速公路”。當選副總統後，戈爾一直是克林頓政府建設國家資訊高速公路的核心人物。

1993年9月，美國政府公布“國家資訊基礎設施行動計劃”，資訊高速公路戰略開始落地。該檔案開宗明義地指出：“國家資訊基礎設施的發展能夠幫助引發一場資訊革命，這場革命將永遠改變人們的生活、工作和交流方式。”

上世紀50年代州際公路系統的建設，為美國半個世紀的繁榮奠定了堅實的基礎。四十年後的資訊高速公路可與之媲美，甚至更加偉大，它為美國數字經濟插上了騰飛的翅膀。

作為父子，艾伯特·戈爾和阿爾·戈爾分別在州際公路系統和資訊高速公路中扮演了關鍵角色，留下一段父子佳話，為世人所銘記。

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商務部構建完備的政策體系

商務部是資訊高速公路建設的主要負責方和數字經濟的主要推動者。近年把技術和互聯網相關政策放在首要位置，發布多份重磅報告，頒布《數字經濟日程》，成立數字經濟谘詢委員會，投入多種資源應對數字經濟的機遇和挑戰。

（一）重磅報告解讀數字經濟發展

自1998年以來，商務部就數字經濟和數字國家發布了13份重磅報告，探討數字經濟發展的前沿和熱點問題。如下表所示。

美國商務部頒布的相關政策檔案

數據來源：騰訊研究院，2018年6月

美國商務部是各國政府中數字經濟的最早倡導者之一。從1998年到2003年的六年間除2001年外，商務部每年均發布年度數字經濟報告，這對早期數字經濟理念的普及起到非常大的推動作用。

特別是1998年《浮現中的數字經濟》在我國引起強烈反響，與尼古拉斯·尼葛洛龐帝的《數字化生存》一樣，對我國早期從業者起到重要的啟蒙作用。

2010年，商務部提出“數字國家”（Digital Nation）概念。

在接下來的五年時間內，國家電信和資訊管理局（NTIA）聯合經濟和統計管理局（ESA）連續發布6份“數字國家”報告，主要圍繞基礎設施、互聯網、移動互聯網等方面進行統計和分析。

隨著數字技術與經濟社會的深度融合，數字經濟的內涵也日益豐富，其規模衡量也成為世界關注重點。

2018年3月商務部經濟分析局（BEA）發布工作檔案《數字經濟的定義和衡量》，對新時代人們認識和度量數字經濟起到重要的促進作用。

（二）數字經濟日程

2015年11月，商務部發布《數字經濟議程》，把發展數字經濟作為實現繁榮和保持競爭力的關鍵。該議程主要聚焦4個方面。

一是自由開放的互聯網。自由開放的全球互聯網，將數據和服務的跨境流動的壁壘限制在最小程度的互聯網，是數字經濟取得成功的關鍵。

它可以使得企業更好地行銷產品，增進與客戶的聯繫，提升工人的技能。但這樣一個開放的互聯網目前正遭受跨境資訊流動壁壘的威脅，如各國政府設定的數據本土化要求、平台監管以及安全政策等。

二是互聯網信任和安全。如果企業和消費者不信任互聯網的安全和隱私，那麽數字經濟將無法取得成功。美國企業需要一套能夠增進全球信任的框架，以及對美國企業公平的國際規則。

三是互聯網接入和技能。美國企業需要完善的寬頻基礎設施和熟練的勞動力。但美國的寬頻基礎設施布局不均，超過1/4的美國家庭還不能從家裡上網。美國工人要想享受現代化的數字經濟的成果，就必須掌握新的互聯網技能和手段。

四是創新和新興技術。技術革新的步伐有增無減，既帶來機遇，又帶來挑戰。商務部致力於推動新技術，如自動駕駛汽車和無人機，在產品生命周期的早期就打破壁壘，解決好長期的政策問題。

（三）數字經濟谘詢委員會

在2015年 “數字經濟議程”發布會上，商務部部長佩妮?普裡茨克（Penny Pritzker）宣布成立數字經濟谘詢委員會（DEBA），旨在“為數字時代的經濟增長和機遇提出建議”。

2016年3月，商務部部長任命17名委員會成員，成員主要來自協會、科技巨頭、科研院校和金融機構，每位成員任期兩年。

自成立來，數字經濟谘詢委員會組織了多場專題研討活動，就數字經濟規模測算、就業、數字平台等問題提出了有針對性的政策建議。

然而，因不滿川普總統在夏洛茨維爾暴力事件中的言論，委員會成員紛紛辭職。據《電腦世界報》報導，截止2017年8月已有包括兩名聯席主席在內的10位成員辭職。聯席主席Mitchell Baker在辭職信中說：“我們的長官人必須明確地譴責偏執、種族主義、性別歧視、仇恨和暴力。”

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數字貿易：高舉自由貿易大旗

自川普就任總統以來，美國在傳統商品和服務領域大打貿易戰，與中國、歐盟、加拿大、墨西哥、土耳其等國家和地區的貿易摩擦不斷。

在傳統領域，美國的貿易保護主義傾向明顯，而在數字貿易領域美國舉起自由貿易的大旗，努力破除所謂的“數字貿易壁壘”。

近年來，美國在全球積極推廣其數字貿易規則。2016年7月美國貿易代表辦公室（USTR）成立數字貿易工作組（DTWG），以快速識別數字貿易壁壘，制定相應政策規則。

從2016年開始，USTR把數字貿易的主要障礙作為《國家貿易評估報告》的重要內容。

根據2018年《國家貿易評估報告》，2018年美國數字貿易的主要障礙來自中國、歐盟、印度尼西亞、韓國、尼日利亞、俄羅斯、泰國、土耳其、越南等9個國家和地區，共15項障礙。

其中，中國最多，有4項；印度尼西亞次之，有3項。就數字貿易障礙而言，“對數據本地化的要求”涉及國家最多，共有中國、印度尼西亞、尼日利亞、俄羅斯、土耳其、越南6個國家。如下表所示。

2018年美國數字貿易的主要障礙

數據來源：根據USTR《國家貿易評估報告》整理

商務部也是數字貿易的重要推動者，先後發布了《數字經濟與跨境貿易：數字化交付服務的價值》（2014年）和《北美數字貿易》（2018年）等報告。

商務部把維護美國的數字商業利益作為最優先考慮的一項議題。為此，2016年商務部部長佩尼?普裡茲克宣布啟動“數字專員”（Digital Attaché）項目，首批包括巴西、中國、印度、日本、東盟和歐盟6個市場。

2017年12月該計劃擴展到韓國、印度尼西亞、墨西哥、南非、德國和法國等六個新市場。

“數字專員”項目由商務部國際貿易局牽頭，並與商務部的其他廳局、國務院的有關部門以及其他利益相關方共同實施，在美國駐12個市場的大使館的辦公室指定了一個“數字貿易官員”專家網絡，以向美國企業提供支持和援助，幫助美國企業成功降低其在外國市場遭受的數字政策和監管問題所帶來的不利影響，確保美國企業能夠順利參與全球數字經濟，打開全球的數字經濟市場。

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建設數字政府，推進開放數據

在各國政府中，美國是最早採用電子政務術語的。1993年9月電子政務（Electronic Government）一詞首次出現在政府檔案《創造一個效率更高、成本更低的政府：從繁文縟節到結果導向》中。

電子政務事業由克林頓政府開創，在布什政府得到進一步發展，奧巴馬政府把建設重點轉向“開放政府”（第一任期）和“開放數據”（第二任期），以更好服務民眾。

正如奧巴馬在《數字政府戰略》中所言：“我希望我們每天都問自己，我們怎麽才能利用科技真正改變人們的生活。”

（一）開放政府計劃

美國是開放政府與開放數據的倡導者。2009年1月，奧巴馬在他的首個白宮工作日即簽署了《透明與開放政府備忘錄》，明確了政府公開工作中的三大原則，即透明、共享和協作。

5月，聯邦首席資訊官委員會建立的數據門戶網站data.gov上線。作為國家數據門戶，data.gov致力於整合各級政府部門、公共部門、自願參與的企業以及其它國家政府的所有開放數據，使公眾能夠對政府數據資源進行高效的開發利用。

同時，data.gov也建立了民眾向政府部門的反饋機制，以及data.gov向政府反饋的機制。這一方面對政府數據的開放工作提供了溝通管道，另一方面也倒逼政府進一步挖掘自身資源，實現更全面的開放。

12月，美國政府實施《開放政府指令》，對各級政府部門下達了具體的開放命令。

奧巴馬在擔任總統的第一年（2009年）就把工作重點放在了開放政府方面，頒布了一系列的舉措，為電子政務發展奠定了堅實的基礎。此後，美國持續推進，分別在2011年、2012年、2014年和2016年，白宮發布了4份《開放政府計劃》。

（二）開放數據

2013年，奧巴馬開啟第二屆總統任期。美國將電子政務的工作重點由開放政府轉向開放數據。

2013年5月，奧巴馬總統簽署執行令《把開放和可機讀作為政府資訊新的默認狀態》，把“默認開放”作為開放數據工作的核心原則。

2013年6月，奧巴馬總統和其他七國集團（G7）長官人簽署了開放數據憲章，提出默認開放數據、注重品質和數量、讓所有人都可用、為改善治理發布數據、為創新而發布數據五個戰略原則，以進一步規範和推進政府開放數據的發展。

2014年5月，美國政府發布《美國開放數據行動計劃》。

該計劃概述了美國政府在推動開放數據的工作中應承擔的義務、所做的大量工作，提出“應主動承諾開放，並逐步開放數據資源”的原則，要求發布的數據應做到方便公眾使用和查找，根據公眾反饋不斷完善開放的數據，使其更容易被使用和理解。

同時，對未發布的數據應開放數據列表，供公眾申請開放，由專家機構及相關領域代表確定發布的優先級別。

（三）數字政府戰略

除了開放政府和開放數據外，美國還加快建設數字政府。2012年5月，美國白宮發布《數字政府戰略》，要求政府機構“建立一個21世紀的平台，更好地服務美國人民”。

該戰略提出了四大原則：以資訊為中心、建設共享平台、以客戶為中心、安全隱私平台。

努力實現三大目標：

（1）讓民眾隨時隨地利用任何設備獲取高品質的數字政府資訊和服務；

（2）確保政府積極適應新的數字世界，抓住機遇，以智能、安全且經濟的方式採購和管理設備、應用和數據；

（3）開放政府數據，以促進國家創新，提高公共服務品質。

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總結

美國是數字革命的重要發源地，誕生了世界上第一台電子電腦和第一台個人電腦，發明了阿帕網，率先提出數字地球、人工智能、電子政務、電子商務、大數據、雲計算、共享經濟、工業互聯網等理念，發現了摩爾定律，發展數字經濟具有先天的技術和人才優勢。

加之高效的公共服務、前瞻的政策措施，確保了美國20年來的領先地位。

近幾年，跨境數據流動日益頻繁，對政府監管智慧提出了更高要求；國際貿易政策的調整，使數字經濟面臨不確定性的挑戰。

未來亟需以開放、共享、包容的理念，推進數字經濟創新發展。