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財政政策為誰積極？如何積極？
文|青尺
人民銀行研究局局長徐忠博士發表專欄文章，認為積極財政政策不夠積極，財政對防範金融風險有更大責任，並要注意一些問題。總的來看，不少觀點是值得借鑒的，但是可商榷之處也有很多，有的引起了較大爭議。本文簡要進行幾點探討。
積極財政政策等於提高赤字率嗎？
財政赤字通常理解就是收支差額，但是各國財政收支的口徑有一些差別，赤字口徑因此亦有所不同。簡單地用赤字率衡量積極財政政策，可適用於一般經濟評論場合，但對於專門研究財政體制和政策來說，是不夠嚴謹的。
媒體、學術界和金融機構對中國財政赤字口徑的討論由來已久，一些“看不懂財政報表”的人大代表和財經研究者也提出過計算赤字的修正方法，得出過不同的“實際赤字率”。這些分析各有一定道理，歸納來看，這些“實際赤字率”和官方赤字率的差別主要在於：第一，官方赤字沿用一般公共預算（原稱公共財政預算）新增債務規模的口徑，這個口徑是比較小的；第二，由於中央和很多地方財政設有預算穩定調節基金，有些地方有年度間結轉資金，通過淨調入這些資金可彌補一部分收支差額，可以視為不同年度之間赤字的調劑，減少了官方赤字的波動；第三，預算法修訂後按照“四本預算”（即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算）的規定，廣義上赤字還應考慮政府性基金預算的收支差額（即地方政府專項債務）。此外，以前地方政府在預算之外的舉債融資，常被認為應計入廣義上赤字，但是很難追溯和準確統計。
查閱2018年預算報告，我們可以看到有關線索：“統籌收入、赤字、專項債務和調用預算穩定調節基金，適度擴大財政支出規模”。上述表述說明，雖然官方赤字口徑未發生變化，但財政部門在實際操作中已統籌考慮多種管道加大積極財政政策力度，因此不能將赤字規模與積極財政政策的力度簡單等同起來。
財政注資金融機構是虛假的嗎？
徐博士文中有一個很吸引眼球的論點是，“現有國有金融企業的國有資本在很大程度上是不真實的。之前的歷次注資，財政並沒有真正掏錢。特別國債實際是在央行的幫助下財政發債銀行買、銀行自己為自己注資”。這種說法恐怕讓海內外投資者大跌眼鏡，甚至產生誤解。
事實上，財政當局的資產負債表擴張是受限的，舉債安排的支出與通過財政收入安排的支出都是掏出真金白銀，除了對舉債形成的支出往往要增加一些限制之外，資金本身並無區別；而貨幣當局資產負債表的伸縮度極大，由於存在印鈔稀釋貨幣的能力，對其“慷慨掏錢”則需要高度警惕。只要中央政府沒有窮到打收據掛账的地步，質疑中央財政沒有真正掏錢，這種說法是很不專業的。
1998年全國財政收入只有9800多億元，發行2700億元特別國債不是一個小數。回過頭來看，當時設計出一整套合乎市場經濟規律的注資方案，是值得稱道的。放到今天來看，財政發債注資商業銀行，舉債的同時形成收益率較高的資產，同時央行釋放流動性，緩解資金面緊張，實屬十分正常的協同操作。隻不過20年前市場主體和手段有限，定向發行國債、降準備金率和被注資的對象都同為四大行而已。
當年財政注資銀行，就是加大積極財政政策力度的重要體現，後來財政對於商業銀行股改的支持也是毋庸置疑的。從一直存續的特別國債及付息，到後來銀行不良資產轉為優質債權，這些都是實實在在的錢和權益，最後承擔者是全體納稅人，豈能轉身一筆勾銷變成了靠銀行自己和央行“幫助”呢？進一步設想，若1998年不采取這個注資方案，解決問題還有幾種可能：央行直接“放水”當出資人，財政擠掉大量民生支出用於注資銀行，財政以高息舉債注資而後用更多的財政收入償還；如果采取這些做法，最終利益受損的是誰呢？
金融機構是地方政府債務問題的受害者嗎？
徐博士文中認為，將一些隱性債務劃到政府債務之外，一推了之，可能引發地方政府的道德風險，將財政風險轉嫁金融部門；同時，金融機構對地方政府處於弱勢，由於財稅改革落實不到位，金融機構管不住地方政府的違規融資行為。筆者認為，上述說法有失偏頗。
首先，金融機構在地方債亂象中，很大程度上扮演著“共謀”或“從犯”的角色，絕不是只會產生幻覺和弱勢的“傻白甜”。地方政府不規範舉債的各類形式、各個環節，幾乎都有不同類型金融機構參與，其包裝操作之複雜，遠超出基層財政部門的工作水準。在以前地方舉債處於灰色地帶的情況下，不可能在像發行政府債券一樣明面上公平競爭，金融機構在幫助地方政府融資時，自然設計對自己最有利的方案，既要確保剛性兌付，又要將自身收益最大化。考慮到地方政府融資衝動十分強烈，難說雙方究竟孰強孰弱，甚至在預算法修訂和地方債清理規範之後，還有金融機構強勢要求地方政府違法違規對非政府債務進行擔保。
在地方政府債務野蠻生長時期，金融市場產生了大批“高收益、低風險”的產品，扭曲了市場定價，擠佔了投向實體經濟的金融資源；規範地方政府債務管理是對這種扭曲的強力糾正，不可避免給地方政府和金融機構帶來陣痛。地方政府處置存量債務風險，的確應當分類妥善處理，防範處置風險的風險。對劃入企業債務、未納入政府債務的存量債務，應積極穩妥采取措施，加快融資平台公司轉型，提高經營水準，增強償債能力。
但是需要指出的是：即使一些地方政府有意壓低納入政府債務的存量債務，也更多出於政績考核和風險指標的考慮，而不是有意賴账不還，等著違約。因為基於中國國情和政治現實，特別是突出防範重大風險的背景下，地方政府是不願意看到轄內任何企業發生債務違約的，無論融資平台公司、國有企業，哪怕是民營企業。
真正需要防範的是另一種傾向，就是站在金融機構的立場上，以防範金融風險為借口要求地方政府兜底，對不該擔保或救助的隱性債務提供保護。這種做法延續了對金融市場的扭曲，不利於打破剛性兌付。尤其是提供保護的潛在手法，同樣能給新增隱性債務打開方便之門，刺激金融機構繼續“創新”，助長地方違規舉債融資。這種現象更為隱蔽，危害更大。
如何向大國財政與大國央行轉變
隨著中國成為世界第二大經濟體，財政政策和貨幣政策制定者都面臨著重大挑戰，主要是如何從小國趕超視角轉向大國主動視角看待問題。
財政方面，自十八屆三中全會以來，從現代國家治理的角度做了很大的努力，很多重大改革舉措已經擬定了路線圖，但還有很長的路要走。在推進改革和規範制度的過程中，用財政資金支付一些成本是合理且必要的，但財政資金絕不是彌補部門和地方既得利益的“唐僧肉”，不能認為過去存在的即是合理的。“對地方債務控制後，財政政策不可能積極，所以要增加中央赤字”、“金融去杠杆導致金融機構資產從表外回歸表內，就要財政加大注資力度”，上述政策建議邏輯上顯得草率。即使積極財政政策加大力度，投向地方政府搞基建和向金融機構注資是不是優先選項，也需要慎重研究。
央行方面，雖然人民幣國際化進程積極推進，央行在全球貨幣政策協調中的作用不斷增強，但人民幣的國際地位滯後於中國經濟的國際地位，利率、匯率市場化水準與國內外期望還有不小距離。比現實差距更為重要的是理念差距，即決策思路上仍然屬於小國央行的特徵。
誠然，中國實施貨幣政策有很多客觀困難和約束條件，央行有不少苦衷可以理解。可讓人遺憾的是，一些內部專業人士主觀上對中央銀行的獨立性和權威性缺乏足夠重視，在徐博士的此篇文章中多處可見這種思維痕跡。最典型的莫過於在《關於完善國有金融資本管理的指導意見》（下稱《指導意見》）中注意到“財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責”，卻有些忽略前半句“按照權責匹配、權責對等、權責統一的原則”，還提出“授權人民銀行或其他部門來履行出資人職責”。了解上世紀90年代商業銀行呆壞账歷史的人，可以體會到《指導意見》中這一句原則的來之不易；也知道央行控股商業銀行意味著多大的倒退。
總而言之，財政政策與貨幣政策應當緊密配合，從經濟社會發展大局出發，協調制定政策和確定力度。在推進國家治理能力現代化的關鍵階段，財政和央行要有所為、有所不為，在法治化和市場化的框架下，各司其職，權責匹配，自己不亂作為，也不要求對方亂作為，這才是對人民根本利益負責任的做法。
作者供職於財政系統，本文僅代表個人觀點
責任編輯：王瀟燕
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