專家評機構改革：既是經濟開拓史 也是市場適應史

　　機構改革：既是經濟開拓史，也是市場適應史

　　萬喆

　　今天（3月13日），國務院總理李克強提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過國務院機構改革方案。政府機構設定是國家行政體制的重要組成部分，這是以習近平同志為核 心的黨中央推進全面深化改革的創新之舉，更是新時代加快推進國家治理體系和治理能力現代化的嶄新契機。

　　在中國，政府機構改革是行政管理體制改革的關鍵環節，歷來飽受社會關注和重視。

　　機構改革是一部精簡史

　　此前，自1978年改革開放以來，政府相繼開展了七輪機構改革。

　　20世紀80年代初，鄧小平提出，在本世紀末以前要抓緊四件工作，頭一件就是機構改革，“精簡機構是一場革命”。

　　1982年機構改革大刀闊斧，將副總理由13人減為2人，新設定國務委員10人，各部委副職大幅減少。國務院機構數量由100個減為61個，工作人員總編制縮減三分之一左右。各級政府工作部門及人員均相應減少。

　　1988年機構改革面臨的問題是，上次改革後，機構重新膨脹，1986年底已超過70個，各地增設機構比中央更多。此次改革，國務院機構數量由72個調整為65個，人員編制比原來減少9700多人。

　　1993年，精簡與膨脹往複循環。1990年代初，國務院機構數量最多時高達86個。在條塊體制下，地方政府體量也急劇膨脹。1991年末，我國各級政府工作人員數量多達920萬人，行政管理經費開支370多億元，約為當年國家財政總支出的37%，負擔很重。經改革，國務院部委、直屬機構、辦事機構減至59個，後又陸續減為40個。

　　1998年機構改革是歷次機構改革中精簡力度最大的一次。國務院組成部門進一步削減為29個，各部委內設或下屬司局級機構共減少200多個，工作人員數量“腰斬”，由3.2萬人減至1.6萬人。省級政府部門機構減少五分之一，人員平均精簡47%。

　　2003年機構改革中，國務院29個組成部門（辦公廳除外）減少到28個。此次改革整體改革沒有取得實質進展，尤其是地方改革未深入展開，一些措施比較表面。

　　2008年機構改革涉及調整變動部門15個，正部級機構減少4個。除辦公廳外，國務院組成部門27個。總數上變化並不大，但是進行了一些職能整合。

　　2013年3月進行的大部製改革，除國務院辦公廳外，國務院設定組成部門為25個。

　　從機構改革的數據上看，這是一部不斷“減量”的精簡史。

　　機構改革是一部增效史

　　如果將機構改革史加以梳理，會發現，政府職能的轉變是其中關鍵。據此，可將機構改革分為三個階段。

　　改革開放初期，計劃經濟的影響力仍然巨大。機構職能不清晰，重疊林立。政府機構數量眾多、設定不合理，機構臃腫，人浮於事，效率低下，加上政府的社會管理、公共服務等職能嚴重缺失，造成很多人“管”，“事”沒法辦的困境，遠難適應改革開放大環境和經濟社會發展的客觀需要。

　　這個時期的改革主要是精簡機構人員、建立績效評估機制、進行機構重組等。

　　1998年改革可以算是第二個階段。

　　20世紀90年代初，市場經濟改革的春風吹遍神州大地。經濟體制發生變化，傳統的“集約式”“管制型”管理思維、模式與新的市場經濟及社會形態已然不相適應，深層次矛盾日益浮現並日趨尖銳。1998年機構改革提出目標“要建立辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體系，完善公務員制度，建設高素質的專業化國家行政管理幹部隊伍，建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制”。一舉撤銷了電力工業部、化學工業部等10個計劃經濟意味濃重的工業經濟管理部門，這是轉變政府職能改革中具有裡程碑意義的事件。2003年機構改革在原有基礎上進一步重組政府機構，建立了銀監會、國資委、食品生產安全監管局等更符合市場需要的相關機構。

　　第三個階段始自2013年。中國已意識到要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。黨的十八屆二中全會《公報》指出，要“貫徹黨的十八大關於建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變為核 心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩步推進大部門製改革”。2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，重點是圍繞轉變職能和理順職責關係，穩步推進大部門體制改革。

　　政府職能從“計劃”轉向“市場”，從“管制”轉向“管理”，從“管轄”轉向“服務”。

　　從機構改革的內容上看，這是一部不斷“增量”的效率史。

　　機構改革背後是一部經濟開拓史

　　改革從來不是空穴來風，其背後，都是時代變化的大背景。

　　經濟改革的第一個標誌性事件，是1978年改革開放。

　　計劃控制放鬆，價格改革推進，基本建設投資增長迅速，通貨膨脹壓力釋放，經濟大起大落。1984年中央提出“對內搞活經濟，對外實行開放”，經濟增長15.3%。新成立的央行發布《信貸資金管理試行辦法》，造成信用膨脹和貨幣發行失控，物價飛漲。1985年貨幣、信貸“雙緊”，經濟增長速度迅速下滑。1987到1991年，物價高漲與“雙緊”帶來的急劇下滑再次重演。

　　總體而言，此階段仍處於短缺時代，經濟調控大目標都是防止經濟過熱、通貨膨脹。以行政手段為主，難言真正意義上的財政、貨幣政策，亦缺少經濟、法律等間接手段。政策調整過於頻繁，缺乏連續性和穩定性。

　　第二個標誌性事件，可說是1992年鄧小平同志南方講話。

　　經濟體制改革開始全面推進和深化，各地經濟發展再次加速。1994年，商品零售價格同比上漲21.7%，出現了改革開放以來最嚴重的通貨膨脹。但1998年開始，在亞洲金融危機的衝擊下，我國經歷了改革開放以來的第一次通貨緊縮，經濟減速，物價負增長。2001年中國加入世界貿易組織（WTO），在全球化推動下，國民經濟進入周期性上升期。2003年後，我國經濟走出通貨緊縮，創下近半個世紀以來繁榮時間最長的記錄。

　　此時，對於巨集觀經濟的調節已經不再單純依靠行政手段，貨幣政策運用更有應變性，各項政策間配合加強，深化了財政稅收和相關體制改革。政策實施更注重穩定性和一致性。

　　2008年對全球而言都是一個標誌性事件。

　　全球金融危機給中國帶來了機會也帶來了挑戰。4兆計劃給中國經濟帶來了緩衝也帶來了後遺症。經濟從偏快向過熱轉變，盲目追求GDP增長、增加投資等，造成了投資過度、風險累積，也造成了房價高企、收入失衡。地方政府轉型不到位，致使中央巨集觀調控在地方政府這一環節無法順利地傳導。

　　巨集觀調控遇到新問題，新的改革又到來。

　　從時間線上看，我國歷次機構改革與經濟轉折密切一致，從經濟改革落地到機構改革成行，多半需要5年左右的傳導時間。

　　從機構改革的背景上看，這是一部不斷在改革中開拓的經濟史。

　　機構改革基礎是一部市場適應史

　　如果將三者結合起來看，可以看到一條很明顯的邏輯線條。

　　經濟變化驅動政府職能變化，政府職能變化驅動政府機構變化。這種邏輯，在全球機構改革中都存在。

　　美國建國之初隻設國務院、財政部和陸軍部三個部，以後逐步增設了各部，並設立了大量的獨立機構。二戰後形成大部製框架，經歷多次機構重組，如將陸軍部、海軍部和空軍部合並為國防部等，內閣部門始終保持在14—16個左右。2003年，美國新組建的國土安全部，跨領域22個聯邦機構，成為一個超級大部。

　　英國二戰後政府機構設定不斷增加，1951年內閣部門達27個。80年代形成大部製框架後，內閣部門一直保持在16個左右。機構整合以同領域整合為主，如將國防部、陸軍部、海軍部和空軍部合並為國防部，後來向跨領域整合發展，如1968年將衛生部與社會保障部合並為衛生和社會部，1970年將貿易部與技術部合並為貿易工業部，2001年將農業、漁業和食品部與環境、運輸和地區部合並，組成環境、食品和農村事務部。

　　德國1949年設定13個部，60年代增加到18個，大多是同領域的內閣部。70年代形成大部製的基本框架後，跨領域整合呈增長趨勢。

　　日本的內閣部門設定不像歐洲國家那樣隨政府換屆經常變動。從1960年起，日本設有1府23省廳。2001年進行了一次重大機構重組，內閣部門減少為1府12省，許多職能單一的省廳被整合為跨領域的大部。

　　澳大利亞1987年將28個部重組為18個部，確立了大部製框架，之後政府職能不斷在變，但內閣部門數量始終沒有變。

　　近幾十年來，大部製已成為一種趨勢。這並不是偶然。

　　在成熟市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮著基礎作用，政府職能主要是巨集觀管理和間接管理，而且現代政府事務聯繫緊密，綜合性強，大部製避免職能交叉、政出多門，協調更便利，責任更明確，讓政府運行更加順暢高效，可更好適應政府履行職能的需要。

　　機構改革看似“橫空出世”、實則順勢而成

　　無論是不是大部製，機構改革不單單是為了精簡機構，而是經濟社會和政府機構發展到一定階段的產物，有著多方面的動因。

　　機構改革是相當具象的、具有較大社會影響力的改革。因此，其形成往往是現實結構性不調和到了一定程度後，非為之不可的結果之一。在經濟轉折到機構改革的“時滯”期間，改革並非毫無動靜，而是在形態上不斷微調，在觀念上不斷履新，直至市場需求與舊模式的溝壑已經愈來愈明顯，而發展對於結構改革的要求也越來越迫切，市場、社會與公共管理者、政策制定者之間，在不斷磨合中終能達成較為統一的意見，機構改革便會看似“橫空出世”、實則順勢而成。

　　目前，新階段的改革已經在路上。從歷史規律看，可以從四個方面衡量改革。

　　這次機構改革是不是滿足機構設定精簡的要求？

　　根據本次方案，一些不適應時代需要的部門將被撤並、整合。改革後，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設定組成部門26個。

　　這次機構改革是不是滿足機構功能高效的要求？

　　此次機構改革涉及範圍之廣、調整程度之深，超出大眾預期，充分體現了不回避權力和利益調整的特點。方案針對一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題，一些政府機構設定和職責劃分不夠科學、職責缺位和效能不高問題等，從經濟、社會、政治、文化、生態文明等領域出發，督促政府職能轉變，為改革持續深化、攻堅克難提供體制支撐和保障。

　　這次機構改革是不是滿足機構能夠更好服務優化市場配置的要求？

　　“完善公共服務管理體制”是本輪機構改革的重點之一。方案前的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》指出，健全公共服務體系，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉區域基本公共服務制度統一。政府職能部門要把工作重心從單純注重本行業本系統公共事業發展轉向更多創造公平機會和公正環境，促進公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜，促進全社會受益機會和權利均等。事實上，《決定》針對“完善市場監管和執法體制”、“改革自然資源和生態環境管理體制”的頂層設計，其背後用意，同出一轍。

　　這次機構改革是不是滿足經濟發展創新的時代要求？

　　黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這一重大政治判斷，是符合我國社會發展歷史階段客觀實際的真理性認識，為制定黨和國家大政方針、長遠戰略提供了重要依據。十九大報告還作出新時代中國特色社會主義發展的戰略安排，即到2020年，全面建成小康社會；到2035年，基本實現社會主義現代化；到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。中國的經濟發展，又遇到新的轉折點。因此，相應的機構改革必須推進，深化黨和國家機構改革是實現“兩個一百年”奮鬥目標、建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大複興的必然要求。

　　後記

　　要從根本上解決發展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發展已取得的改革成果，必須將改革深入到機構層面。這個改革不是表面的改革，而是深度的改革；這個改革不是局部的，而是全局性的，是全面的改革。可以說，要解決深層次的矛盾，全面深化改革是必由之路。

　　當前的政府機構改革工作，只是拉開了序幕。四十年的改革開放，帶來了經濟發展和財富增長的同時，也帶來了許多結構性問題。當“主要矛盾轉變”這個重要論斷出現，新一輪經濟改革已經到來，在此形勢下，機構改革是應對經濟形勢變化所必須做出的改變，是中國針對自身發展階段和特點所作出的改革，是果。

　　與此同時，中國已經靠近世界舞台的中央，而自身高速發展的過程中，積累了相當多的經驗和教訓，希望在新時代，在全球處於結構性改革和轉型的困境之時，積極求變，謀求突破，爭取共贏。在此背景下，機構改革是中國深化改革、深入轉型的抓手和基礎，是因。

　　市場、社會、政府職能，在這樣相互推動、促進下相互服務，在理順各方權責關係的基礎上環環相扣，良性循環，正是此次機構改革所追求的。改革永遠在路上。

　　（作者萬喆系經濟學家，澎湃新聞特約評論員。）

責任編輯：孫劍嵩