“上高中難過考大學”，深圳為何不願拿地建高中？

“為何500畝的大學用地能解決，50畝地就能辦的高中無法解決？”

2019年深圳市中考考生近八萬人，而公辦普通高中計劃招生35531人。45%公辦普高升學率由此計算得出，遠低於北京、上海、廣州，與不少三線城市相當。

深圳市規劃系統一名官員表示，建高中既不是區一級的職責，建成後也不屬區裡的政績，所以“現在各區都不願意拿自己的地出來建高中”。

本文首發於南方周末 未經授權 不得轉載

文 | 南方周末記者 張笛揚 賀佳雯

陳錦花對深圳市教育局的答覆投了“不滿意”票。

陳錦花是深圳市人大代表，在2019年1月召開的深圳市“兩會”上，她和其他二十多位代表聯署，提交了“關於加大推進高中學校用地規劃、增加高中學位的建議”，呼籲有關部門增加公辦普通高中的學位供給。

建議案中，陳錦花列出了兩項數據，2018年深圳全市中考報名人數7.2萬人，而全市公辦普通高中的招生計劃僅3.4萬人，相較其他一線城市，深圳的公辦普高升學率明顯偏低。

隨著2019年中考分數線公布，深圳公辦普通高中學位緊張的現狀再次挑動學生和家長們的神經。深圳中考考生能入讀公辦普通高中的僅佔45%左右，比2018年還要低。

“上高中難過考大學”的說法遂傳出。

南方周末記者走訪發現，深圳市教育局此前已意識到這個問題，並於2019年初，支持數名人大代表建言。

“擴大公辦高中學位建設迫在眉睫”，但同時，“落地難”這個當地公辦普高學位供給的頭號難題，仍無解決之道。

一組數據對比可以說明深圳公辦普高學位的困境。

2009年，深圳就有近5.2萬名中考考生競爭2.4萬個公辦普高學位，十年過去後，中考考生人數增長了近54%，但公辦普高學位數僅增長了46%，同時，這十年又是深圳經濟發展最快速的十年，GDP翻了3倍。

這座一線城市在經濟發展上大步流星，基礎教育建設卻落在後面。

1

“北京十幾年前的水準”

深圳中學泥崗校區的工地裡，宿舍樓和校園主體樓已經竣工，陸續有渣土車進出。這是深圳全市目前在建的兩所公辦普通高中之一，預計2020年9月投入使用。

按照規劃，這所高中將設75個班，有望提供3750個學位。這將在一定程度上緩解公辦普通高中學位的緊張——在2018年，深圳通過新改擴建5所學校，已增加公辦普通高中學位6800個。

公辦普通高中學位數量是深圳近來的“敏感”數字。

6月中考前後，深圳市招考辦披露，2019年深圳市中考考生近八萬人。在此之前，深圳市教育局公布了2019年深圳高中階段學校招生計劃，其中公辦普通高中計劃招生35531人。45%這一數字由此計算得出，遠低於北京、上海、廣州，與不少三線城市相當。

數據較2018年的近年新低進一步降低。一年過去，參加中考的人數增長了約八千人，公辦普通高中的學位供給僅增加了一千多個。

隨著錄取分數線公布，考生和家長又發現，2019年中考，全體考生的平均分隻提高了3分，但深圳排名前十的高中錄取分數線普遍提高了3分以上，不少高中甚至提高了10分到20分。2018年上公立普通高中的最低分在310分上下，2019年到了近350分。

可預見的是，學位需求將持續大幅增加。

帶頭擬定前述建議案的人大代表、深圳市第二實驗學校校長崔學鴻表示，深圳是全國最大的移民城市，人口平均年齡僅三十多歲，人口處於快速增長期。隨著“二孩”政策和異地高考改革政策的實施，未來學齡人口還將大幅增加，學位壓力將從小學逐步向初中、高中傳遞。

一組數據顯示，2010年深圳市小學一年級、初中一年級新生分別為11.8萬人、8.5萬人，到了2017年，兩項數據分別漲為18.19萬人、10.82萬人，增幅分別達54%和27%。

人大代表陳錦花在建議案中直接拿出廣州的數據進行對比，她表示，廣州市的“公辦普高升學率”達到60%以上，深圳的數據遠不如廣州。她還關注了北京、上海的情況，發現“40%多是北京十幾年前的水準”。

按照人們熟知的城市敘事，只有40年歷史的深圳相比其他一線城市的確有很大特殊性。

深圳市教育局一名負責人向南方周末記者表示，導致公辦普高升學率較低的原因還有入戶、入學門檻偏低。這個以“來了就是深圳人”作為口號的城市，近年為了引進人才更不斷降低落戶門檻。同時，非戶籍人口只需滿足較低的條件，就可在本地接受中學教育，“在北京、上海，沒戶口想上公辦中學要難很多”。公開數據顯示，2018年深圳中考招錄中，公辦普通高中有28.2%的學位提供給了非深戶。

前述深圳市教育局負責人稱，深圳市教育局掌握各年齡段學齡人口的數據統計，對公辦普高出現的學位緊張局面早有預判。“這事首先著急的就是教育局”，但“僅靠教育局一家努力，難以解決這一問題”。

參與聯名提交建議的一名人大代表證實，建議是在獲得了市教育局領導認可後提交給市人大的。這意味著，增加高中學位也是教育局的呼聲。

對於人大代表們提交的建議案，深圳市教育局答覆表示，“近年來，深圳新增學位主要集中在義務教育階段，高中學位增長相對較少，未來幾年突現高中學位緊缺問題，擴大公辦高中學位建設已迫在眉睫。”

2

“問題指向規劃、國土部門”

但教育局並沒有解決方案。

在給人大代表們的回復中，深圳市教育局直呼高中建設“落地難”，該局詳細總結了三類情形，分別是用地選址難、土地整備慢和規劃條件限制，把問題指向了規劃、國土部門。

作為出自教育系統的人大代表，崔學鴻表示了理解。“教育問題不能僅靠教育局去解決”，公辦普高學位緊缺背後，上述因素都是確實存在的問題，都需要規劃、國土等部門的配合。

接受南方周末記者採訪時，前述深圳市教育局負責人則表示，這些問題本是部門之間可以私下協調的，沒有必要把責任分得那麽清，但考生和家長在就學問題上的反應比較強烈。“我們就把這個問題弄個清楚明白，有必要讓大家知道真實情況，這也有利於各方各負其責解決這個問題。”

前述深圳市教育局負責人提到的“真實情況”指的是：在高中選址用地上，深圳市規劃部門向教育局反饋，整個深圳目前已難以提供佔地面積較大的高中教育用地了。

一個例子是，2017年10月，規劃部門向教育局提供了第十五高級中學的選址建議，計劃建設60班全寄宿製高中，但該地塊位於大亞灣核電站10公里影響範圍內。教育局一年多後申請重新選址，大鵬新區規劃部門則明確表示，轄區內已無合適用地。最後，該校的辦學規模被壓縮40%，改為36個班，重新選址深圳市光明區。

值得注意的是，在2018年9月人大附中深圳學校高中部正式啟用之前，大鵬新區內無一高中。而作為深圳的“生態特區”，大鵬新區已是深圳市可開發土地面積最大、房價最低的區之一。

至於已完成規劃選址的高中地塊，建設又受到土地整備、征地拆遷進度的影響。

深圳市教育局解釋，按事權劃分，學校用地的土地整備由所在區政府負責，往往進展緩慢，如第十三高級中學，2016年確定選址，但土地整備至2018年底才完成。

根據陳錦花的了解，目前已確定規劃選址的高中地塊，土地整備普遍都要花上兩三年，有的甚至要用八年。根據深圳市2012年印發的教育發展“十二五”規劃，到2015年要完成11所普通高中新改擴建工作，實現新增公辦普高學位2.5萬個。陳錦花調研發現，“十二五”期間規劃的高中用地，不少至今都尚未落實。

以教育局舉例的觀瀾中學擴建項目為例，受拆遷賠償影響，該擴建項目已啟動多年，至今無法開工。項目涉及徵收永久性建築物30棟，其中4棟為多層住宅樓，另有26棟聯排住房，需征拆總建築面積12770平方米，2017年8月已完成約55%業主房屋徵收補償簽約工作。

前述深圳市教育局負責人介紹，在深圳，過去主要由區裡建高中，少量重點高中是市裡直接建，目前深圳已有的公辦高中，多由區一級建設。但隨著政策調整，高中管理被提到了市一級管，義務教育留在區一級，從此各區不再承擔建高中的責任，但又要負責土地整備，因此區政府往往缺少動力。

3

各區為何不願拿地建高中？

追問下去會發現，更深層原因遠不止“缺少動力”。

深圳市規劃系統一名官員透露，由於建高中既不是區一級的職責，建成後也不屬區裡的政績，所以“現在各區都不願意拿自己的地出來建高中”。

這名官員介紹，深圳市對土地出讓設置了考核指標，指標包括土地出讓面積和地價收入。地價收入主要來自商業用地、住宅用地等經營性用地，而教育用地屬於非經營性用地，基本沒有地價收入。隨著深圳可供建設用地越來越少，各區完成指標的壓力也越來越大。

深圳市土地房產交易中心出讓數據顯示，2019年一季度，深圳全市僅成功出讓6宗土地，3月份全市竟沒有土地出讓。2018年，深圳共計成功出讓土地61宗，土地出讓金額449.2億元，相較於2017年同比減少了44.5%，在一線城市中墊底。

上述官員稱，在此背景下，區政府為了完成地價收入的指標，更傾向於出讓經營性建設用地，甚至有把非經營性用地改變土地性質後進行招拍掛出賣的情況。

參與聯署建議案的人大代表楊瑞走訪了部分規劃為高中用地的地塊，她發現，有的都已被挪作他用，地塊上蓋起了廠房等建築，很難再恢復為教育用地，有的地塊把農地匡算在內，產權糾纏不清。

深圳市教育局也在2018年就會同規劃資源局對全市高中建設用地進行了梳理統計，發現法定規劃在全市範圍內共規劃高中用地120所，但當前僅有2塊用地適合啟動建設，已計劃用於建設第十六、十七高級中學。

楊瑞告訴南方周末記者，在近期的輿論壓力下，教育局和規劃局對這些地塊再做梳理。教育局召集了部分人大代表開了座談會，向他們通報了梳理的情況，120個地塊中目前有56個地塊還未建高中，經過逐個摸排，有20個還有在近年建設高中的可能，剩下36個地塊權屬複雜、部分已被挪用，“可以說基本上建不成高中了”。

深圳市人大常委會委員鄭學定就曾走訪一處位於羅湖區筍崗街道的教育用地，發現地塊被挪用後並未進行開發，還是荒草叢生。他透露，2017年深圳市政府向市人大常委會提交的審計報告中曾披露，當年深圳市有6塊教育用地被挪作他用。

鄭學定發現，有的區在缺少居住或商業用地時，會看上閑置的教育用地，便向規劃部門申請法定圖則調整，有的會承諾征用教育用地之後，再重新在轄區內規劃一塊新的教育用地，“但常常一拖就拖沒了”。

前述深圳市教育局負責人指出，區政府要改變土地性質必須經過規劃部門同意。過去，規劃部門調整土地性質並不會征求教育部門意見，現在情況有所好轉，啟動城市更新項目前會提前知會教育局。他透露，目前在建或建成的一些高中都是後來重新找的地，並不在此前的120塊高中用地規劃之列。

4

“普職比”矛盾

儘管學位短缺涉及原因多而複雜，陳錦花依然投下了一張不滿意票。她認為教育部門在推卸責任，在高中學位建設和新建高中的規劃上，教育局有主導和監督的職責，“說到底還是不作為”。

前述深圳市教育局負責人表示，對於深圳市公辦高中的學位建設問題，市委書記王偉中近期已有批示，分管教育的副市長王立新於7月21日組織召開了專題會議，要求教育、規劃、發改等部門協作，加大高中建設力度。

目前，深圳市規劃局啟動了《深圳市高中布局專項規劃》，重新為高中找地。該局工作人員告訴南方周末記者，這一規劃目前完成前期調研並形成初步方案，還未正式頒布。

根據2018年9月深圳市教育局印發的中小學學位建設實施方案，至2022年，深圳全市新、改、擴建公辦普通高中18所，新增公辦普通高中學位3.41萬個。如果這一方案能夠落實，深圳市公辦普通高中可增加幾乎一倍。

人們容易忽略的一點是，目前的深圳其實並不缺高中階段學位，缺的是公辦普通高中學位。

深圳市教育局曾表示，2019年深圳高中階段學校招生總計劃7.84萬人，符合劃線錄取條件考生7.83萬人，“基本能保障所有符合條件的考生在深圳就讀高中階段學校”。

在公辦普高之外，高中階段學位還有民辦高中和職業學校，但深圳公辦普高的教育質量明顯比民辦高中要好，高考升學率較高的學校都為公辦高中，大部分考生和家長更不願選擇中職學校。

在前述深圳市教育局負責人看來，中職在深圳不太受歡迎，這與深圳市的文化、人口結構有關，深圳市高學歷人群較多，不希望自己的孩子就讀職業教育。他表示，“放眼全國來看，45%的公辦普高升學率並不算特別低的。”

但楊瑞指出，“45%”這一數字和深圳的城市地位與經濟水準有著巨大落差。他注意到，深圳教育部門曾一度重點發展職業教育，側重職業技術學校的建設投入和規劃。

深圳市中等職業教育2018年度質量報告顯示，2017年深圳市職業教育財政投入達59.11億元，其中中等職業教育財政投入33.13億元。在2017年深圳全市學生生均一般公共預算公用經費支出上，普通高中生均為9238.94元，中等職業學校則達12668.4元。

這和上級主管部門的要求有關。各級教育部門均提出“優化高中階段教育結構，要求‘普職比’大體相當”，“普職比”指普通高中與職業高中招生規模的比例。這一要求在日後的各類文件中也被反覆強調。

深圳市教育局公布的數據是,2019年深圳普通高中與職業高中的招生比例約6∶4,“基本符合上級要求和深圳實際”。前述深圳市教育局負責人說，能做到6∶4已相當不易，在之前，深圳“普職比”一度為8∶2，被認為高中教育結構不合理。

前述深圳市教育局負責人稱，上級部門對“普職比”設有考核，同時這個比例也是同行業較關注的，“做得好可以拿出來說”。另一方面，上級部門並未對“公辦普高升學率”設置考核指標，建設高中學位“只能自我加壓”。

這形成了一個矛盾，“普高率”越高，“普職比”也就越低。為了達到“大體相當”的要求，職業教育還要再加大投入。

5

精力集中於義務教育和高等教育

除了側重對職業教育的投入外，陳錦花認為，在深圳教育的整體布局中，高中教育長期處於末節，過去主要精力放在了義務教育和高等教育上。

為滿足義務教育的需求，深圳曾出現將已建成的多所高中改辦為初中的現象。深圳羅湖區教育局黨委副書記梁柱紅在2004年曾發表論文，以羅湖區為例研究基礎教育的發展問題，他當時提出，對於高中教育要“適度發展”。

梁柱紅當時提出，在發展義務教育的背景下，要逐步縮小公辦高中的辦學規模，為發展初中教育騰出空間，該區公辦高中隻保留翠園中學一所，羅湖外語學校保留高中部，其余公辦高中分批改辦為初級中學。

義務教育有嚴格的考核，而高等教育曾是深圳的重大“短板”，深受輿論關注，在2010年後得到極力發展。深圳市2006年發布的未來15年土地利用總體規劃中，關於教育用地建設隻提到了重點建設深大新校區、南方科技大學等重點建設項目。陳錦花在提交的建議案中就直言，規劃部門用地緊張、無法規劃，“那為何500畝的大學用地能夠解決，50畝地就能辦的高中卻無法解決呢？”

當下的深圳，給外界留下了土地資源緊缺、用地成本高的印象。

但稀缺昂貴的土地若用於建設高中，很難短期內得到經濟上的回報。“各區政府儲備產業用地，說拆就拆，說儲備就儲備，”在陳錦花看來，高中教育關係到深圳的未來發展和城市對人才的吸引力，“土地空間和工作重點是有限的，把它用來做什麽事業，這是一個決心的問題”。