如何界定不予公開的政府信息範圍

周漢華

如何界定不予公開的政府信息範圍,既是《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施的難點,也是本次《條例》修訂的重點,更是整個政府信息公開制度良性運行的基點。通過本次修訂,不予公開的範圍界定更為科學、明確、具體,必將推動《條例》實施邁上新台階。

對不予公開的範圍,《條例》原來採用的是具體列舉加兜底條款的方式,具體列舉的三類例外分別是國家秘密、商業秘密、個人隱私,兜底條款指的是“國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”(以下簡稱“三安全一穩定”)。《條例》實施中,這種規定方式的主要問題是具體列舉的情形太少,比其他國家明確列舉的不予公開種類都要少得多,不具有科學性、可操作性,並導致諸如與公眾利益無關的純粹行政機關內部信息、公開後會影響決策或行政執法公正性的過程性信息等均陷入到公開不合理、不公開不合規的兩難境地。實踐中,導致的後果之一是兜底條款的過度適用,影響信息公開制度的公信力,因為畢竟不是所有申請事項都會導致影響“三安全一穩定”這麽嚴重的後果；後果之二是不同義務主體分別採用不屬於政府信息、申請人不具備“三需要”的申請條件、申請人濫用申請權以及其他各種各樣的不予公開理由,既使《條例》實施缺乏剛性,也使公開範圍界定問題外溢到其他制度,產生連環負面效應。

本次《條例》修改,進一步豐富了不予公開的政府信息的種類,明確將內部事務信息、過程性信息、行政執法案卷信息納入到具體列舉的範圍。內部事務信息屬於行政機關內部事務,對行政相對人的權利義務不產生直接或實際影響,公開之後可能會對行政機關的正常工作造成不必要的影響。過程性信息尚處於討論、研究或者審查過程中,不具有確定性,公開後可能會誤導公眾,也可能干擾行政機關公正、合理地作出決策。內部事務信息和過程性信息不宜公開,既是絕大多數國家的通行做法,也是《條例》實施的實踐經驗,國辦文件以及一些地方、部門的實施性規定均已將這兩類信息納入不予公開的範圍,司法實踐中也得到人民法院的確認。

本次修訂還規定行政執法案卷信息可以不予公開,主要考慮是,行政執法案卷信息主要涉及當事人、利害關係人的權益,相關法律、法規、規章對於在具體行政程序中保障當事人、利害關係人的知情權已有規定；這類信息與其他主體沒有直接利害關係,公開後可能會對行政機關的執法工作和當事人、利害關係人的權益產生不利影響。但是,法律、法規、規章規定行政執法案卷信息應當公開的必須要公開。比如,行政複議法規定申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答覆、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料,除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外,行政複議機關不得拒絕。《海關關於當事人查閱行政處罰案件材料的暫行規定》規定當事人、當事人委託的律師可以向海關申請查閱案件材料。《產業損害調查信息查閱與信息披露規定》規定案件的所有利害關係方可以到商務部貿易救濟措施公開信息查閱室查找、閱覽、摘抄、複印與案件產業損害調查有關的公開信息,公開信息包括相關方提供材料的公開文本或非保密概要等。通過增設這一類例外,可以讓單行立法(法律、法規、規章等)能夠更多根據不同領域的發展狀況,量身定做具體實施規範,避免一刀切。當然,鑒於行政執法覆蓋的範圍很廣,各方面對範圍的理解也不完全統一,適用這一類例外應該嚴格慎重。

《條例》本次修訂不予公開範圍的意義,一是將實踐中積累的經驗與做法明確規定到《條例》中,使不予公開範圍的界定更為科學、明確、具體,既提高制度的權威性,也便於《條例》的實施,有效解決過去存在的各種突出問題。二是有助於形成具體例外規定與一般兜底條款之間的良性互動,義務機關絕大部分情況下都應該首先適用具體例外規定,真正會對國家安全等造成影響,具體例外又缺乏規定的,才適用兜底條款,以改變過去那種過度適用兜底條款的現象。三是明確劃定不予公開的範圍以後,才能真正把握公開與不公開的邊界,使《條例》明確規定的以公開為常態、不公開為例外原則具有操作基礎,推動《條例》實施與政務公開工作全面邁上新台階。

(本文作者系中國社科院法學研究所副所長、研究員)