提標擴面、均衡發展 完善縣域治理之道

▲2022年7月29日，四川省廣安市嶽池縣九龍街道金彈場村成片的水稻即將成熟，晚霞下一輛小汽車行駛在鄉村公路上，遠處的高樓群正是嶽池縣縣城。（無人機航拍）圖 /IC photo

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的重要支撐。縣城建設則是我國擴大內需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。

截至2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人，2021年常住人口城鎮化率已經達到64.72%。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。對於《意見》的頒布，專家普遍認為，這標誌著我國城鎮化建設進入到了下半場。在這一時期，城市經濟與城鎮化高質量發展以及協調城鄉關係將成為工作重點。

那麽，應如何做大做強縣域經濟、建設新型城鎮化、構建新型工農城鄉關係？就此問題，新京智庫採訪了多位專家學者。

發展均衡，人口才能均衡

根據全國第七次人口普查數據的初步核算，在已公布數據的2700余個縣區中，2010至2020年常住人口減少的縣和縣級市有近1200個，人口流失已經成為我國中西部地區縣域經濟發展的障礙。《意見》中首提“人口流失縣城”的概念，強調要引導人口流失縣城轉型發展。

人口流失是我國產業經濟發展和城鎮化發展進程中諸多因素共同造成的一個現象。清華大學社會科學學院縣域治理研究中心主任何曉斌告訴新京智庫，如果區域的產業發展、公共服務資源分布更均衡，人口流動也會更均衡地分布，“這需要國家政策來引導”，何曉斌說。

相比之下，中西部地區以農業為主的縣域地區人口流失可能相對嚴重一些，這些地區往往也是我國推進鄉村振興戰略的重點區域。就此，中國農業大學中國縣域經濟研究中心主任張正河在接受媒體採訪時表示，目前我國有3億農民工，只需要其中5%能夠返鄉創業就足夠我國鄉村振興產業發展了。這些人如果從事農產品的加工、運輸、存儲等等相關服務業，將為我國以小農戶為主的農業現代化進程提供很大的助力。

對於已返鄉創業的人群，北京師范大學經濟與資源管理研究院教授張琦表示，可通過優化貸款審批流程、加強金融機構的支持力度或以孵化器的形式為創業人員提供一定比例的初創資金。對創業失敗的人員，應當通過保險的手段降低其損失。對於創業企業應實行一定的稅費優惠政策，對於依托縣域優勢產業創業的人員可以給予一定的補貼。此外，應為創業農民工提供優質的軟硬體條件和營商環境，鼓勵創業企業相互協作，並經常對典型創業企業進行調研，全面了解創業企業的生存狀況及其需求並及時給予幫扶。

匹配區域特點 規劃發展路徑

《意見》發布以後，國家發展改革委規劃司有關負責人在接受媒體採訪時表示，要尊重縣城發展規律，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

例如，對於大城市周邊縣城而言，要主動融入鄰近大城市建設發展，強化快速交通連接，主動承接人口、產業、功能特別是一般性製造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移。具有資源、交通等優勢的縣城，要立足優勢，發展特色經濟和支柱產業，發展成為先進製造、商貿流通、文化旅遊等專業功能縣城等等。

這些不同的縣城在資源稟賦、區位條件、產業基礎、功能定位等存在很大差異。武漢大學社會學院副教授仇葉認為，不應以問題化的眼光來看待這種發展的空間不平衡性，因為“這種不平衡性恰恰為中國建立多層級、梯度化的彈性城鎮體系提供了重要的支撐”。

仇葉將我國縣城分為處於中心城市和城市群地區的“城市型”縣域和以小農經濟作為基本經濟底色，工業發展程度不高，基礎設施建設與公共服務供給能力相對較弱的“鄉村型”兩類。他認為，“城市型”縣域發展可以從以下幾點出發：第一，找準發展定位，突出優勢，避免低質量盲目競爭。第二，積極主動融入所在的城市群與都市圈，承接核心城區轉移的人口、產業、功能，積極抓住新一輪經濟發展的機遇，並緩解中心城區的壓力。第三，提升縣域的人口吸納能力，包括快速提升公共服務的質量，進行戶籍制度改革，提升縣域的人口包容能力與開放度，同時也要降低縣域城鎮化的成本，形成相對競爭優勢，尤其是吸納無法承擔大城市生活成本、市場能力相對較弱的群體，以應對中心城市人口吸納乏力的問題。

對於“農業型”縣域的發展，仇葉認為，第一，要順應人口流動的趨勢，避免因過度建設、盲目建設大量浪費國家公共資源。第二，將民生需求滿足與公共服務供給作為“農村型”縣域發展的核心內容，形成縣域統籌、縣鄉村功能銜接互補的有機公共服務體系。第三，提升農業經濟的產業化發展能力，實現與全國大市場的對接。將相對分散在農村的經濟要素集中起來，形成規模效應，並與大中城市形成暢通循環，這是縣城未來發展的重要方向。

縣域發展必須堅持差異化定位、分類施策。武漢大學社會學院副教授王德福表示，目前除具備區位和資源優勢、已有一定產業發展基礎的縣城外，大多數中西部地區縣城基本不具備複製“百強縣”發展經驗的基礎。因此，要嚴防以發展縣域經濟為名，脫離實際、違背規律搞大規模工業園建設，盲目招商引資，浪費土地資源和政府財政資源，防止縣城建設“大城市化”，而是要真正形成適應自身需要，匹配治理能力的縣城風貌。

招攬人才：體制機制創新和全方位服務

越是落後的縣域，其發展越需要人才。然而，人才在沒有外力乾預的情況下，往往是從相對落後地區流向發達地區。因此，浙江大學公共管理學院政府管理系教授陳麗君認為，如何有效招才引智是縣域經濟發展必須要解決的問題。

陳麗君介紹，近年來，人才經濟地理學科的研究發現，與“人才跟隨產業流動”的傳統觀念不同，現實中更多的情況往往是產業跟著人才走。尤其是對一些相對不太發達的地區而言，“引進一個人才，誕生一個企業，形成一個產業”的故事並不鮮見。要實現這樣高質量的人才驅動發展，就必須“把錢花在刀刃上”。在陳麗君看來，所謂“刀刃”，一個是包括專項資金在內的引進人才的激勵政策，一個是支持人才創業創新的項目政策。

除了機制和政策上發力以外，以優質的服務吸引人才也是很好的手段。張琦以“軸承之都”遼寧省瓦房店市舉例稱，該市近年來先後開展三批“一事一議”人才工作，圍繞子女入學、醫療保健、住房保障等人才發展全周期全鏈條需求，為人才提供全方位精細化服務，營造了“近悅遠來”的人才發展環境，為縣域經濟的高質量發展提供了人才基礎和智力保障。

此外，發展縣域經濟還可以在更廣範圍內實行人才掛職制度。何曉斌提出，將國家幹部、企業骨乾、高校學者等人才到縣域地區幫扶發展的經歷納入其在本部門的考核升遷指標，通過這種掛職政策鼓勵人才交換，可為縣域發展帶來更多資源和活力。

公共服務發展要提標擴面

《意見》中強調，要強化公共服務供給，增進縣城民生福祉，實現醫療、教育、養老托育、文體設施、社會福利等方面的提標擴面，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。

對於廣大中西部地區縣城來說，其發展規劃建立在兩個基本現實之上，其一是短期人口向縣城集聚和長期人口向大城市流失的現實，其二是農村仍將是重要的人口承載地，發揮著現代化的社會穩定器功能。就此，王德福提出，縣城建設應以保底為核心原則，將公共資源集中到提高公共服務供給水準上來，將縣城建設成為縣域社會的“大腦”與“心髒”，將鄉鎮建設為公共服務“節點”，為“城鄉兩棲”的農民家庭提供便利和低成本的公共服務條件，讓留在農村和落腳縣城的農民能夠穩得住，過上體面生活，從而更加從容地實現更高水準的社會流動與城市化。

而對於具備發展為大城市衛星城條件的縣城，王德福表示，這些縣城應成為紓解“大城市病”、提高大城市重大風險應對能力的重要承載地。衛星縣城（包括遠城區）還要發揮好承接市民郊區化和農民城市化的雙重任務，在實現更好的產城融合、構建職住平衡的宜居城市上進行重點創新。

縣域治理數字化的三步走戰略

以數字化、網絡化、智能化為特質的新一代ICT（信息與通信）技術的湧現加速了數字政府建設，為減少社會治理主體間的互動成本、實時了解群眾訴求、實現縣域公共服務高效化、推進縣級政府治理能力現代化提供了有效支持。

就進一步釋放數字治理的效能，張琦提出，要積極推進第五代移動通信（5G）網絡規模化部署和基地台建設，確保覆蓋所有縣城，顯著提高用戶普及率，擴大千兆光網覆蓋範圍，補上縣城基礎設施短板。同時，深化政務數據資源共享，強化標準協同、系統對接，推進應急、市政、交通、衛健、社區等公共領域部門間數據整合共享。

根據清華大學社會科學學院縣域治理研究中心的研究，目前我國已出現的良好的縣域治理數字化方案，其具有新思路、新模式、新技術的“三新”特徵。其中，新思路指的是以縣域為中心的數字化；新模式指的是以平台+N的模式全面整合區域工業、農業、文旅、政務、社區、教育、醫療等領域的信息和數據並提供適應地方特點的服務；新技術主要包括雲存儲、政務應用現代化、區縣視頻匯聚和智能分析、基於空間信息技術的智慧農業、基於實時音視頻的遠程智慧診療等等。

然而，我國區域發展不平衡的現狀也決定了不同地區政府應用數字技術的水準和程度將有所差異。王德福表示，就中西部地區的縣域而言，如今大多仍是具有較強鄉土性的鄉村社會，這些地方社會治理的重點是將分散的農民組織起來，以村莊為部門，自己動手建設美好家園，實現共同富裕。因此，要避免對數字化技術過於依賴，治理工作還是要以將人動員和組織起來為核心，提高社會合作自治的水準。

新京報記者 孔雪 編輯 柯銳 校對 薛京寧