城市群發展的瓶頸在哪裡？

（京津城際鐵路上的動車組。圖/新華）

倪鵬飛 | 文

2月21日，國家發改委發布《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》。其中提出，到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若乾具有全球影響力的都市圈。都市圈建設遵循中國經濟和城市化發展的基本規律。在目前經濟社會發展的背景下，發展都市圈的時機成熟，可行性和可操作性都很大。在當前及今後一段時期內，發展都市圈和城市群將是中國擴大內需及經濟轉型的重要引擎。

在城市群裡，中心城市往往不止一個，在一個城市群中可能包括多個都市圈。都市圈是由一個中心龍頭城市帶動周邊地區發展，相當於中心城市的延伸和擴大，可以實現中心城市與周邊地區的互補共贏。

十九大報告提出，要以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。但現實中，城市群的發展、聯繫和一體化進展並不理想，使得國家與區域增長和轉型的潛能遠未釋放。問題的根源主要在於分權體制和強勢政府導致城市的行政性分割，而機制、平台和技術的缺失或瓶頸也使流動、聯繫與合作喪失了基本的條件。

對此，一些區域試圖采取通過行政區劃調整等治標之策予以應對。我們認為：要釋放城市群發展的潛能，必須堅定不移地深化市場改革和消除合作的關鍵瓶頸。

“齊普夫法則”下的體系化城市群

城鎮化是中國最大的潛在內需和發展動能，城市群是新型城鎮化的主體形態，是支撐經濟增長、促進經濟轉型的主要空間載體，是參與國際競爭與合作的重要平台。

受市場經濟力量作用，遵循經濟活動的空間規律，中國城市群現象日益普遍，發展到目前呈現三個基本特徵：

一是城市群內外發展總體很不協調。尤其城鎮體系不夠完善，大城市病嚴重，小城鎮普遍偏少且基本功能貧弱。二是城市群發展相互間差異大。有的處在成熟階段，有的還是萌芽。有的正處在擴散期，有的仍在極化期。有的中心城市太弱，有的中心城市過強。有的是單中心空間結構，有的是雙中心或多中心的空間結構，等等。三是市場化越高發展越好。按照市場化水準從高到低的變化，城市群發展水準從東北到西北、西南、中部再到東南，依序逐步提升，粵港澳城市群處在最發達方位上。

進一步研究發現：作為空間和人口規模超大的巨型國家，加之在新技術背景下推進城鎮化，中國正在形成一個以城市群為頂層的多層嵌套的城市體系，它首先是整個國家範圍內由城市群組成的體系，其次是在每個城市群範圍內由大都市圈、大中小城市、小城鎮組成的體系，再次是大都市圈範圍內的中心城市、周邊中小城市、小城鎮體系。

結合目前共識的城市群劃分，利用地級以上人口數據和城市規模位序公式計算，中國城市群之間的人口規模分布向著齊普夫法則分布收斂（見表1）,中國城市群內城市之間人口總體上向著齊普夫法則分布收斂（見表2），這很好地驗證了中國存在這樣一個多層嵌套的城市體系。與此同時，我們的計量研究還發現：中國城市群體系結構的齊普夫冪律值與其對應的人均GDP增長率之間存在著一個倒U型關係(見表3)。因此優化城市群體系能夠提升經濟增長速度，釋放經濟發展潛力。

有鑒於此，中國應致力於建立以城市群為主體的中國城市新體系，具體應采取“三定”原則促進城市群體系優化發展：

首先，以齊普夫法則定規模。人口是城市群和城市發展的中心，確定了人口規模就能夠確定其他相關城市功能的供給和需求。因此，建議未來編制以城市群為主體的城市體系新規劃，應以齊普夫法則為參考基準再結合各地實際，確定全國城市群的數量及人口規模和各城市群內城鎮的數量及人口規模。

其次，以市場化原則定制度。即在政府與市場的關係上，積極深化市場取向改革，將配置資源的權利交由市場決定，消除行政權力帶來的壁壘，讓資源要素在城市之間自由流動和最優配置，行政區劃調整解決不了行政權力引起的層層畫地為牢的問題。

再次，以“一群一策”原則定對策。即針對不同的城市群實際情況，采取差別化促進競爭、合作、分工、聯繫和共享的對策，切忌采取“一刀切”和模式複製的對策措施。

以城市群合作協議為根基，建立機制化的城市群

城市群發展面臨的首要瓶頸是機制瓶頸。無論現在還是更加市場化的未來，城市政府作為推動城市群發展的關鍵主體有著相對獨立的利益，這決定城市競爭客觀存在而且是城市發展的重要動力，也決定城市分工合作十分必要。

雖然合作實現共贏已成一定共識，但由於城市群內政府間：既沒有合作的相關激勵和約束措施，也沒有合作成本分攤和收益分享的合理約定，更沒有促進合作的決策、執行與監督等組織保障。城市政府間的合作長期停滯在只有口號沒有行動的階段。為此，建議要采取切實措施，重點建立三大機制：

第一，通過制定國家的法規條例，建立上級政府對城市群合作激勵機制。要在國家宏觀層面，從戰略與規劃、制度與政策、管理與服務的方面，制定切實有效可操作的相關法規和條例，建立中央和省級政府對城市群的考核機制，將各個城市群的發展績效與相關城市政府的政績考核問責掛鉤；同時建立上級政府對城市群發展的支持機制。將中央和省級的轉移支付、重要項目審評和布局、重大的融資安排，與各城市群的扎實合作及城市群發展的績效掛鉤。

第二，通過簽訂系列城市間的合作協議，建立群內城市合作的動力機制。借鑒公平交易的市場原則，對於共同的基礎設施與公共服務等建設，按照未來收益分享的估算確定投入成本的分攤。對於跨城市和在城市之間轉移的重要產業及收益項目，按照曾經和未來的投入貢獻，確定稅收等分享的比例。對於為確保城市群整體發展而保護資源環境，導致個別城市發展受限所造成的損失，根據發展的機會成本進行收益的補償。對於因為保證一些較大城市發展而犧牲另一些城市較小的發展，採用基礎設施和公共服務的援助，以彌補資源環境等損失的損益交換。所有以上這些可以通過簽訂雙邊或者多邊協議的形式明確和固定下來。

第三，通過成立相關的城市群合作機構，建立合作的組織保障機制。上級對城市群的考核評價，城市群之間合作協議的簽訂、執行和監督，需要一定的組織主體和工作規則。為此應建立：由上級政府代表、各城市代表以及相關企業、事業部門代表組成的城市群決策委員會負責決策，根據城市群合作的需要建立相關專業城市群合作委員會負責具體事項的決策、執行和協調，同時建立相關組織機構來監督城市群合作協議執行，建立城市專家谘詢委員會來建議城市群的發展。

以城市群金融平台為引導，建設平台化的城市群

城市群發展面臨著的關鍵瓶頸是平台瓶頸。一方面，城市群本身就是群裡各城市及其各種主體發展的平台。另一方面，城市群由於涉及城市之間交流合作和一體化發展，需要建立多種促進合作發展的平台。目前由於人流、物流、資金流、信息流等基本平台的缺乏，大大約束了城市群內主體合作和一體化發展。更為重要的是由於城市政府缺乏合作的平台和項目，使得各城市聯合推動城市群發展，缺乏抓手而無從做起。建議以城市群投融資平台建設為引導，構建並推動城市群平台體系。

金融平台建設對城市群意義重大。城市群發展什麽樣的產業、在哪裡布局產業，很大程度上決定城市群金融主體的決策。更重要的是現代金融公司擁有良好的治理結構框架，通過建立相關市場主體參股的金融機構，不僅可以決定和影響城市群的發展方向和布局，可以更多地匯聚發展的相關技術、資本、人才等優勢，更重要的是可以將城市群城市政府之間，以及政府與非政府機構之間的外部合作轉化成公司內部的合作，利用公司治理制度解決城市政府之間難以解決的發展和利益問題，大大降低外部合作所產生的不確定性和高交易費用問題。

城市群金融平台可以包括：城市群投資開發公司綜合和專業（如城際軌道交通）的公司。由各城市政府或城市國有公司根據協商約定比例注資，邀請國內外相關產業或社會資金入股。城市群發展基金也包括綜合性或者專業性的，由各城市政府或相關機構共同出資形成引導資金，在此基礎上，邀請社會資金入股參與。城市群銀行和非銀行金融機構建立辦法與前兩種也基本類似。

這些城市群金融平台主要負責：一是城市群重大而關鍵的公共基礎設施建設維護和公共服務提供，為各城市合作和城市群一體化創造前提條件。二是負責城市間基礎設施和公共服務關鍵環節的打通和銜接。目前各城市多有自成一體的基礎設施和公共服務，但是相互之間存在嚴重的隔離，投資開發公司和發展基金重點在基礎設施和公共服務方面，消除“斷頭路”和安裝“轉換器”。三是支持和促進其他平台性的物流等產業經濟、大數據等基礎設施和科教等公共服務發展。金融平台可以為這些平台相關的、更基礎的環境及條件予以創造和完善。

以智能基礎設施為先導，建設智能化的城市群

城市群發展面臨的重要瓶頸是技術瓶頸。一方面，要做到合作的成本與收益在相關城市之間公平合理地分攤、分享、補償和交換，需要相關的大數據收集、實時傳感監測、各種複雜的計算以及大量的科學預測，這需要先進的智能技術支持。另一方面，更好地保障城市之間的流動、聯通、協同和共享的城市間基礎設施和公共服務的供給和維護，也需要應用智能化的先進技術。目前由於技術瓶頸不僅影響了合作的有效保障，而且降低了城市間的合作動機。智能化技術既可以很好地解決合作的經濟账問題，又可以很好地解決合作的先進基礎設施支持問題。

事實上，建設智能化城市群還有更加重大意義。首先，可以促進智能化城市群建立和發展。基礎設施和公共服務的智能化將帶動城市群的高質量發展，從而為城市群居民創造更加智慧便捷的幸福生活。

其次，可以促進智能產業的發展。智能產業是未來新技術新產業的重要內容，是各國科技和經濟競爭的主要戰場。中國如果走城市群智能化發展之路，可以為智能製造和智能服務的發展和創新提供巨大的應用場景和需求市場。這一重大優勢將對智能產業快速發展產生重大積極影響。

再次，推動國家和區域的增長與轉型。城市群是中國經濟增長與轉型的重要引擎，而智能化更是中國經濟增長和轉型的新動能，兩者結合將可以更加積極地推動中國的高質量發展和國家競爭力提升。

智能化城市群既具有可能性又具有可行性。

首先，擁有強大的內生動力。人民對幸福生活的追求同時讓城市化、城市群和智能化不可阻擋。當今無論中國或者是世界都在邁向城市化、大都市化和智能化的社會，未來這一趨勢只會加強不會減弱。

其次，兩者擁有與促共進的依存關係。智能技術和產業發展需要也支撐城市群的發展，城市群也需要並支撐著智能技術和產業的發展。城市群可以因為智能化而更好更快的發展，智能化也可以因為城市群獲得更快更大的進步。

再次，擁有成熟的經驗模式：改革開放以來，中國在推動重大產業和事業發展方面，積累了多樣化的經驗和模式。在政府引導、市場決定、企業主體和社會參與的總發展模式下，可以因地製宜，探索出與各城市群實際相符合的智能化的產業、基礎設施、公共服務以及具體的平台、項目等發展模式。

最後，難得的主體條件：中國目前擁有國企、民營、外資，它可以在不同的產業和項目合作中發揮不同且又相互需要的作用。中國目前擁有的房地產開發企業、國內外金融機構、國內外科技公司，及其不斷出現的創新企業，在進行城市化和科技產業建設方面都具有成熟的經驗和智慧，也都具有相當的實力或優勢，更為重要的是都意識到也正在向這兩大領域的結合上轉型。

智能化城市群是通過利用大數據、雲計算和人工智能等智能技術支撐而形成的先進城市群系統。從空間看，智能化城市群包括，智能建築、智能社區、智能城鎮、智能都市圈和智能城市群。從部門看，智能化城市群包括，智能製造、智能管理、智能服務和智能基礎設施。

智能城市群既是“高難動作”，也是“長期工程”。結合破除城市群發展瓶頸的緊迫性，應該將以智能城際交通和信息基礎設施作為先行：城際快速交通網絡體系是城市群一體化的前提，交通尤其骨乾交通項目大有基礎便於智能化技術的場景應用。城市群信息基礎設施是城市群機制建設和城市群基礎設施及公共服務供給的前置基礎條件，信息化、數字化也是網絡化和智能化的前提條件。因此，應以城際交通和信息基礎設施為先導，積極推進智能城市群建設和發展。

（作者為中國城市經濟學會副會長、中國社科院城市與競爭力研究中心主任；編輯：王延春）

（本文首刊於2019年3月18日出版的《財經》雜誌）