美國“城投公司”的演變與啟示

哈佛訪學

許偉

美國的公共機構（Public Authorities）是由聯邦或者地方政府根據立法機構授權、在政府常規架構以外設立的特殊目的實體，承擔基礎設施建設、公共服務供給和區域經濟促進等職能。通俗點說，政府設立公共機構，就是希望借鑒私人企業的經營方式，繞開政府日常決策所受到的公眾監督和債務限制，加快政策實施。公共機構廣泛參與市政相關的建設、運營和融資等事務，截止到2016年僅紐約州就有將近1200家公共機構，負債規模達到2670億美元，代表州政府發行了96%的州政府支持債券（Statefunded Debt）。從誕生至今，公共機構似乎就一直處於漢密爾頓理念與傑斐遜理念、務實主義與理想主義的爭議當中，是觀察美國公共治理的一個重要窗口。同時，美國公共機構的發展經驗，對我們推動地方融資平台轉型也有一定借鑒意義。

美國公共機構的原型大致可以追溯到17世紀早期。當時，有一些機構，依照英國殖民地特許令建立，從事北美和歐洲之間貿易活動，例如1606年成立的弗吉尼亞公司（Virgi年 Company）。當然，公共機構普遍承擔市政事務，差不多要等到19世紀。1837年的金融危機，使得之前投機過甚、承諾過度的一些地方政府無法清償債務。立法機構對政府舉債的限制因此趨於嚴格。到1860年，19個州修訂法律對政府舉債設定了上限。而且，主要的公共開支都要在議會角力，南方和北方的對立也拖累了決策步伐。與此同時，美國城市化進程逐步加快，移民不斷湧入，對自來水、汙水處理、道路、公園等市政基礎設施的需求迅速增加，政府直接融資並提供公共服務的傳統模式很難適應新的發展需求。供求兩側的壓力，促使華盛頓、伊利諾伊等州開始訴諸收益債券方式支持市政建設。

公共機構發展的第一次高峰與大蕭條密切相關。大蕭條之前，一場公債危機往往會導致各方呼籲限制政府債務，或者向下一層級的政府轉移財政支出責任。而大蕭條期間，美國政府一改過去多年的傳統，采取了不同的做法，每一層級都試圖繞開債務限制，擴大支出。同時，各層級政府的財政狀況急速惡化，這為公共機構在基礎設施建設當中發揮更重要作用提供了契機。為支持聯邦基礎設施建設，1934年羅斯福給州長們寫了一封信，呼籲能夠給予公共機構發行收益債（Revenue Bond）的權限，以及設立更多公共機構。之後兩年，有近20個州設立公共機構，以方便基礎設施投資。在聯邦層面，也成立了不少公共機構，田納西流域管理局（TVA）就是其中典型的代表。

更重要的是，公共機構為自身的持續存在找到了更多空間。公共機構設立以後，日常經營通常不受立法機構監督和預算限制。但一個很重要的前提是，一旦相關建設結束而且債務清償完畢之後，該機構就會注銷。某種意義上說，公共機構是作為彌補政府財政收支缺口的臨時解決方案而存在的。但是，依靠使用者付費，公共機構不僅能清償已有債務，而且還可以支持新債務發行和新業務開展。客觀上這為部分已經設立的公共機構找到了繼續存在的可行性和正當性。例如，1921年成立的紐約和新澤西港務機構、1933年成立的三區橋機構（Triborough Bridge Authorities）直到今天還在繼續運營。

聯邦層面的倡導與地方層面的制度調整相結合，為政府利用公共機構掙脫預算束縛提供了便利，但同時也打開了債務擴張的後門，埋下了債務違約的隱患。1936年，時任紐約州長Lehman等開始呼籲立法機構要給予限制。但隨後二戰爆發，美國國內對基礎設施、住房等建設的需求迅速增加，公共機構迎來第二波發展高峰，不僅數量迅速增加，開展業務的範圍也更廣泛，甚至連劇院、天文館、戰爭紀念館建設都有涉及。到1955年，僅紐約州就先後創立了53家公共機構。當然，公共機構自身的債務也不斷膨脹。1959年，根據美國商務部的調查，各州的債務大約一半是非政府擔保債務，主要用於建設道路、橋梁和學校等。之後，業務範圍進一步拓展到基礎設施建設以外。比如，1971成立的沃倫和華盛頓縣產業發展署（Warren and Washington County Industrial Development Agency），就是一家為商業組織提供金融支持、振興區域經濟的公共機構。

當然，從其誕生至今，圍繞公共機構的爭議就一直存在。讚成的觀點認為，公共機構不同於一般政府機構，不僅避免了冗長的決策議程，而且采取企業化運作，效率更高。另外，由於債務償還資金主要是使用者付費，不必增加政府債務或者納稅人負擔。但批評的觀點認為，公共機構繞開了公眾的監督和預算限制，不夠透明，事實上是影子政。表面上採用了公司化的運作，類似私人企業，但董事會和高管往往由政府任命，存在利益輸送或者腐敗的可能。同時債務膨脹難以控制，公共機構債務規模已顯著超過政府的一般性債務。對公共機構最為生動和詳實的案例，莫過於1974年記者Robert Caro出版的傳記《Power Broker:Robert Moses and the Fall of New York》。該書獲得當年的普立茲獎，書中詳細披露了紐約市政官員Robert Moses在紐約城市規劃和市政建設決策方面的鮮為人知的故事。例如，Robert Moses一方面協調各方資源，推動紐約市眾多大型市政工程建設，同時又利用手中的資源影響民選官員決策。上個世紀70年代紐約市一度債務纏身，他難逃乾系。

不過，美國人對基本公共服務需求的熱情似乎遠大於為此支付稅收的熱情。完善市政設施、提供公共服務、促進區域發展，是各級政府每天都要面臨的功課。政府應把事情做好（Get Things Done），這一點各方並沒有太多異議。因此，儘管經歷了上個世紀80年代的私有化浪潮，但公共機構在基礎設施、公共服務以及產業發展當中仍然不可或缺，而且數量和規模持續擴大。這與公共機構能夠提供一般政府機構所不具有的預算便利性有很大關係。60多年前，美國州政府委員會的一份報告就頗有先見之明：“公共機構已經成為了政府的一個主要工具，而且份量還在不斷提高。未來是否成功，將取決於其在何種情況下使用，以及如何進行治理”。

地方層面一直在試圖完善公共機構的治理。例如，紐約州從2005年開始，由州審計長辦公室牽頭，對州內的公共機構進行了比較詳細的調查，並在此基礎上提出了改進措施，具體包括完善統計和分類，增加透明度；限制公共機構債務和政府補貼；成立臨時委員會對公共機構改革和合並進行評估；改組董事會，推進機構治理改革；限制機構的遊說活動等。

總的來看，美國公共機構過去兩個多世紀的演變，是發展理念、宏觀環境、政府職能拓展等多重變量共同作用的結果，生動呈現了公眾監督與相機抉擇、公眾需求與財政平衡、公眾利益與企業效率相互調適的動態過程。其演變歷程和經驗，也為我們推動地方融資平台轉型、完善債務治理提供了一些啟示。

首先，地方債務快速上升，一般與經濟刺激、政府職能範圍擴大相關。美國公共機構發展的兩波高峰分別對應大蕭條和二次世界大戰之後的20年。大蕭條期間，公共機構債務上升，主要與刺激經濟有關。二戰以後，擴大就業仍是政府面臨的重要任務，同時社會福利和公共服務覆蓋範圍也不斷拓寬。即便在大蕭條以前，公共機構規模和數量的上升，也與移民湧入和快速城市化過程中政府需要承擔更多市政建設有很大關係。從美國地方債務控制的經驗看，若政府承擔的建設任務量不變，只限製預算內支出，不但不會抑製公共機構債務的增長，反而讓政府對其更加依賴。

其次，提高透明度和可問責性是推進改革的重要前提。美國公共機構的設立以及經營範圍需要有特別的立法授權，政府給予公共機構的補貼也要經過立法機構審議，以體現公眾意志。同時，公共機構投資、經營和舉債信息的透明度也在不斷提高，一些州甚至讓州審計長辦公室牽頭負責定期收集公共機構相關信息。

最後，機構治理改革需要兼顧監督的有效性和決策的自由度。通常，董事會和管理層是分開的，而且董事會中會有來自相對獨立的第三方成員。政府對公共機構的監督，一般體現在發展方向、戰略實施、信息披露方面，但對日常管理則給予較大的自由度。機構的存續、業務的拓展以及下屬機構的設立，應該適應本地區對公共服務的需求變化，而非為了平台自身的擴張需要背離初衷。

（作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究室主任、研究員）