人大教授：社保新規若嚴格執行 將讓企業負擔增長50%

　　人大教授：社保新規若嚴格執行，將讓企業負擔增長50%

　　近日來，關於社保征管的政策方向和輿論反應出現了戲劇性的波折。首先是，《國稅地稅征管體制改革方案》規定，從明年起將社會保險費交由稅務部門統一徵收，輿論普遍預期社保征管將大大嚴格。一些地方最近還出現了稅務部門追繳企業欠繳社保費的案例。第二是，9月6日國務院常務會議給出定心丸，強調在社保徵收機構改革到位前，要保持現有徵收政策不變，同時研究適當降低社保費率。

　　一、社保征管改革會提高企業負擔

　　社保費的征繳，之前大多數省份都是由社保部門負責，或者是社保部門核定、稅務部門代征，僅有四個省份是由稅務部門全責徵收。社保費交由稅務部門統一徵收後，征管嚴格度將會提高，這是兩層因素疊加的作用：首先，相比於社保部門，稅務部門對企業財務數據、員工人數、工資等資訊掌握更為深入，也有更多的征稅和稽查手段。第二，國地稅合並後，稅務部門實施以國家稅務總局垂直管理為主的體制，地方政府對稅務部門的影響力減少。以往一些地方政府為了招商引資，放鬆對企業的社保費征管，未來這種做法將會減少。

　　儘管我國社會保險制度要求職工強製參保，有全國統一的法定費率，對繳費基數也有明確規定，但長期以來，在征管層面實際操作中是比較寬鬆的。首先，從社保覆蓋面上來看，儘管城鎮職工養老保險的參保率已經從2004年的45%上升到當前的75%，但仍然有1/4的城鎮職工沒有參保。第二，已參保群體中，僅有少數嚴格按照法定費率和繳費基數參保。很多企業不是按照員工實際工資來繳費，而是按照較低的基數繳費。一些地方政府還會給企業費率上的優惠。廣東和浙江兩省，部門和個人合計繳費率只有20%，遠低於全國標準繳費率28%。筆者利用公開數據測算了社保的實際繳費率。以養老保險為例，參留職工的人均繳費與社會平均工資之比是17.4%，遠低於全國標準法定費率28%。即使考慮到繳費基數存在社會平均工資3倍這一上限，以及靈活就業人數的繳費基數偏低等因素，法定繳費率大約應在25%左右。因此，對於全國已參留職工而言，實際繳費率與法定繳費率之間存在1/3的缺口。而如果將1/4的未參留職工也納入計算，那麽實際繳費額與法定繳費額相比少了近一半。

　　這組數據也可以解釋我國社會保險的一個“悖論”。我國社保的法定繳費率居於全球前列，但社會保障水準卻不高。老齡化程度還沒有那麽高，但一些省份卻出現了養老金發放的困難。原因就在於征管寬鬆，社保費征繳額佔GDP比重僅有6.5%，低於OECD國家平均9%的水準。我國養老保險法定繳費率為28%，養老金替代率（養老金與退休前工資之比）僅有47%左右；而美國養老保險繳費率為12.4%，養老金替代率卻達到了49%。

　　社保嚴格征管會提高企業用工成本。筆者的測算結果顯示，如果現有參留職工嚴格按照實際工資作為繳費基數，同時法定繳費率嚴格按照28%執行的話，整個企業部門的社保繳費負擔上升50%左右，企業的用工成本會上升7.5%，企業的利潤會下降8.2%。短期之內，因為工資有黏性，所以社保費負擔的上升主要由企業承擔；但是中長期看的話，用工成本上升導致部分製造業企業可能會出現外遷，工人工資會下降。

　　嚴格征管對原先社保繳納不規範的中小企業、民營企業來說，衝擊最大。在行業層面，勞動密集型的行業因為勞動力成本佔比大，受到的衝擊將更大，例如紡織服裝、輕工製造業、建築業、生活服務業等。筆者的一位朋友在江蘇經營一個製衣廠，他說如果明年社保嚴格執行的話，像他們這樣的企業可能就要關門了。

　　9月6日的國常會強調，“在社保徵收機構改革到位前，各地要一律保持現有徵收政策不變”，意味著政策上會有一個過渡期，以免對企業經營造成太大的震蕩。但這句話也暗含著，社保嚴格征管的大方向是不變的。

　　二、社保嚴格征管是為養老保險全國統籌鋪好路

　　社保嚴格征管，一些輿論認為是很多地方養老金發放困難，政府缺錢所以才去加稅。輿論反應激烈，也是因為這與近年來我國一直強調的減稅、降成本大基調相違背。實際上，社保費交由稅務部門嚴格征管，更重要的目的是有利於實現社保費率的全國公平統一，為下一步養老保險的全國統籌鋪好路。

　　長期以來，我國社會保險體制的統籌層次很低，大多是在城市層面統籌，少數省份實現了省級統籌。這種分割的社保體制，產生了很多弊端，不利於勞動力跨地區流動、不利於分散基金風險。在繳費率上的弊端，是各地區征管鬆緊不一，企業實際繳費負擔存在巨大差異。一些地方政府為了招商引資或地方保護，形成了若乾費率窪地。東部沿海省份由於年輕人口淨流入，養老負擔較輕，因而征管較松；老工業基地集中的省份則由於人口淨流出，同時國企退休職工數量較大，養老金發放困難，實際繳費率高。圖1顯示，廣東的實際繳費率僅有9%，而東北三省、內蒙古、新疆的實際繳費率均超過了20%。我們看到的“投資不過山海關”，部分也是受東北地區的社保高繳費率的影響。進一步說，社保繳費率的地區間差異加大了區域經濟發展的不平衡，甚至產生了“馬太效應”。社保實際繳費率在地區間、企業間的不統一，阻礙了全國統一市場的形成，不利於要素的有效率配置。因此，統一各地區、各企業間的繳費率和征管力度，既有利於促進公平，也有利於提升效率。黨的十八屆三中全會提出稅制改革應該要滿足“統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則”，而社保費率的統一則應正是題中之義。

　　實際繳費率=參留職工人均繳費/社會平均工資。社會平均工資是城鎮部門就業人員平均工資與城鎮私營企業和個體就業人員平均工資的加權平均數。

　　統一社保費率和征管力度，也是養老保險全國統籌的需要。黨的十九大報告提出，要盡快實現養老保險全國統籌，在今年則已邁出了第一步，建立養老保險中央調劑制度。養老保險全國統籌，意味著各地區“共吃一口灶”，因此要求各地區的費率和征管力度統一。

　　三、“嚴征管”後，社保費率可以下調多少？

　　儘管各地區養老保險收支狀況苦樂不均，但是如果把各省加總起來，近年來都是有結餘的。2017年，城鎮職工養老保險基金收入是4.3兆元，基金支出是3.8兆元，當年結餘0.5兆元，账上累計結餘4.4兆元。即使扣除財政對企業職工養老保險的補助0.46億元，繳費收入與基金支出也大抵相當。因此，如果嚴格社保征管的話，我們實際不需要這麽高的法定繳費率。根據筆者的測算，如果維持現有全國總征繳收入不變，當百分百嚴格征管後，法定繳費率在現有基礎上可以降低1/3，養老保險繳費率可以從現在的28%降到20%。當然，這取決於我們社保嚴格征管的力度有多嚴格，如果嚴格的力度打折一半，那麽社保繳費率可以從28%降到24%。因此，未來社保費率的下調幅度，取決於社保徵收力度的提升程度。國常會提出要先期對降低社保費率的幅度進行研究。筆者建議，為了給企業更大的定心丸，步驟上應先部分降低社保費率，再逐步加強征管。如果是先加強征管，再降低費率的話，有些企業因難以消化用工成本而退出，再降費率已難以將其“救活”。換句話說，步驟上，應該“先松後緊”，而不是“先緊後松”。

　　當然，社保費率的降低不僅需要考慮到當前的養老負擔，還需要考慮到，隨著人口老齡化程度加深，我們社保基金的收支壓力會逐漸加大。但是對於人口老齡化的影響，我們更應該考慮延遲退休、全面鼓勵生育、劃轉國有資本等方式來應對。

　　實際上，我們還應考慮到，社保費率的下調，本身也有拉弗曲線的效應，可以提升企業和職工的參保積極性。之前很多企業和職工不願意參保或不如實參保，一個因素是因為我們費率太高。社會保險是社會托底的重要機制，全民參保是一個努力的方向。除了降費率外，我們還應該在社保制度當中進一步完善“多繳多得、長繳長得”的激勵機制，調動企業和職工的參保積極性。這樣參保人儘管繳費增加，但知道可以多領養老金，那麽參保積極性也會上升。

　　因此，最終社保費應該回歸到“低費率、嚴征管、寬費基”，這恰恰就是理想的稅收制度。不僅如此，“全民參保、公平參保”恰恰也是理想的社保制度。

責任編輯：陳合群