張思平/文
凡事皆有度，若城市過度追求高房價，城市本身也必定深受高房價之害。
十年時間，深圳房價增長十倍以上，高房價帶來的城市發展成本攀升、製造業空心化、年輕人失望、貧富差距擴大、社會風險急劇增加等消極影響已出現。既然高房價的根子出現在住房制度、財稅制度、土地制度上，2018年7月，深圳已開始作出應對，頒布了深化住房制度改革文件，提出加快建立多主體供給多渠道保障租購並舉的住房供應與保障體系。
該政策被稱之為“先試先行的深圳房改”，諸如“深圳告別房地產時代”之類的分析文章廣為流傳。該如何全面客觀認識當前深圳房改政策？這些政策能管得住深圳的房價嗎？房格未來是漲還是跌？
房改現曙光
房價暴漲帶來的危害，已逐漸被社會各方面認識到，漸成共識。
近年來，中央提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，對全國住房制度改革方向的調整起了定基調作用。
在此大背景下，2018年7月27日，深圳市政府發布了《關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購並舉的住房供應與保障體系的意見》（下稱《意見》），這是深圳住房制度改革的一個標誌性事件，對未來深圳房價的調整影響深遠。
公允地說，《意見》從住房制度上動文章，方向基本正確，應予肯定，亮點包括以下幾個方面。
把住房制度的重點從以市場為主導，調整為以保障性為主導。《意見》中明確表示“把民生屬性擺在更重要的位置，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立租購並舉的住房制度為主要方向”，與2003年房改相比，可說是深圳住房制度改革方向上的歸位。
從調控需求向擴大供給轉變。自從2003年以來，深圳幾乎把所有市民都趕入住房商品化、市場化、社會化的大潮，長期形成供小於求的市場格局，導致房價一路飛漲。市政府在調控房價上，基本上是抑製需求，治標不治本。《意見》頒布，改變了住房供需關係的調控方向，提出以住房供給側改革為主線，充分發揮政府、企業、社會等各類主體的積極性，多主體供應、多種渠道建設。
提出住房保障方式由單一售房向租售並舉的方向轉變。過去促進買房是保障性住房制度的目的，采取“以賣為主”或“只賣不租”，但該方式存在重大缺陷，比如，受政府財力限制，“只賣不租”難以滿足社會對保障房不斷增長的需求，同時，由於保障性住房與建案價格的巨大差別，交易後，保障對象仍能獲取巨大溢價，形成社會分配不公。
為此，《意見》將保障方式調整為“租購並舉”，對不同類型的保障住房采取租售結合的保障方式，尤其是對戶籍中低收入居民提供公共租賃房，采取了“隻租不售”的保障方式，符合現代住房制度改革的方向。
提出了保障房建設的龐大的規劃目標和分階段計劃及比例。《意見》提出了2018年-2035年的17年期間，將分三批次建設籌集不少於100萬套各類保障住房，使保障住房的套數佔整個社會住房總量170萬套的58%，保障房用地佔整個住房建設用地的60%。
但需要指出的是，這一規劃和計劃目標能否實現，還有待於社會各界的觀察、監督。根據以往的經驗教訓和當前各級黨政機關幹部的工作狀況和精神狀態，未來100萬套保障住房的建設前景並不樂觀。
深圳住房供應規劃（2018-2035）
資料來源：《深圳市人民政府關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購並舉的住房供應與保障體系的意見》
應急之作的缺陷
儘管《意見》是對深圳住房制度改革方向的矯正和回歸，但並非是一個科學合理、符合實際的改革方案，仍存諸多缺陷。
與上世紀80年代深圳住房制度改革相比，《意見》屬於有關主管部門為應對上級要求和社會強烈反映而在較短時間內提出的方案,雖然也征求了社會公眾意見，但只是出於一種官方程序而已，並未進行真正的社會討論，更談不上吸收各方合理的意見，本質上是一個住房主管部門制定的工作意見。
缺陷一，將佔常住人口三分之二的非戶籍人口排斥在住房保障範圍之外，失去了住房保障制度的基本公平性和合理性。
作為一個新型的現代化大城市，深圳的城市人口結構具有獨特性，國內大中城市通常戶籍人口佔常住人口的60%左右，而深圳2017年總人口大體在2000萬左右，其中常住人口為1252.83萬人，常住非戶籍人口為818.11萬人，戶籍人口434.72萬人，戶籍人口佔常住人口只有34.7%，佔整個深圳實際管理人口的20%左右。
由於種種原因，深圳的戶籍改革一直嚴重滯後，一方面政府設立了比較高的門檻，把絕大部分常住人口擋在戶籍人口之外，另一方面政府提供的社會保障、公共服務和公共產品方面，戶籍和非戶籍人口之間存在很大差別。
2000年後，深圳頒布的所謂對低收入住房困難群體的住房保障，從來都是以戶籍人口中享受深圳城鎮居民最低生活保障為界。2018年頒布的《意見》中，三類保障性住房也基本把818萬常住非戶籍人口排除在住房保障之外。因此，《意見》與其說是深圳市住房社會保障制度的改革文件，不如說是一個深圳市戶籍人口的住房保障制度的改革文件。
這可以說是《意見》最根本的制度缺陷。以百萬計的常住非戶籍人口在深圳有固定的工作崗位，並連續繳社保多年，他們是深圳經濟發展、城市建設、社會繁榮不可缺少的重要組成部分，也是深圳GDP的創造者和財政收入的貢獻者。
據抽樣調查，勞務工中61%的人已經結婚，55.6%的人有子女，有20%的子女在深圳生活，他們當中只有20%不願意在深圳定居，可見絕大多數勞務工是熱愛深圳，對在深圳生活、工作、定居有較強的歸屬意願。為維護社會公平，應將其納入保障範圍。
缺陷二，深圳把“人才”作為住房保障體系的首要和重點保障對象，違背了住房保障制度的基本原則。
從世界各國住房保障實踐看，通常都是以收入水準為標準，把中低收入作為住房保障的基本對象，以彰顯公平。個別經濟發達國家（如新加坡），依靠雄厚的經濟實力把中等乃至中上收入水準群體也納入住房保障體系。而深圳自2010年以來，違背了住房保障的基本功能和基本方向，把所謂“人才”作為住房保障的主要對象，並制定和頒布了一系列關於人才標準和人才住房保障標準的文件規定，從而形成了“獨一無二”的一個怪胎。
《深圳市人才安居辦法》保障方式一覽
資料來源：深圳市住房和建設局
深圳市政府頒布的若乾人才住房保障文件，皆缺乏統一的規劃和頂層設計，各種標準、分類、確定辦法之間相互不銜接不配套，不斷修改調整。尤其在人才分類、各類人才的標準、不同人才的確定方式等方面可以說是雜亂無章。
毋庸置疑，人才是經濟社會發展的最重要資源和生產要素，對提高一個城市、企業的競爭力至關重要，深圳保持對人才的吸引力，為各類人才充分發揮作用創造良好的環境是完全必要的。各類人才中的中低甚至中等收入的群體，也完全應該納入不同層次的住房保障體系之中。
但是，將以收入為依據改變為以學歷為標準，以人才為重點、優先、主要的住房保障對象，則是背離了住房保障體系的基本方向和基本原則，不僅會使得政府和企業的功能作用混淆一體，使政府的作用發生錯位，造成“人才”內部不公平待遇，更會加劇整體社會不公平。
缺陷三：以建案價格為參照系確定保障水準，背離了“可承受性”住房保障的基本原則。
根據國際通行經驗，保障房面積大小並無統一標準，以當地資源稟賦決定，而保障房價格，包括租房、購房價格，通常與保障對象的收入水準掛鉤，以“可承受性”為原則確定價格，通常以工資的三分之一作為制定租房價格的基本依據，以本家庭收入的4-7倍來確定購房價格的基本依據，並對不同收入水準的保障對象確定不同的價格水準。
而《意見》背離“可承受性”基本原則，采取與市場房價掛鉤的原則來確定不同保障對象的購、租價格。實際上，《意見》所確定的售價和租金遠遠超出了保障對象的實際支付能力。根據市政府確定的工資指導線，2017年深圳工薪階層的月工資平均值為5611元，而深圳市的平均房價為54445元，其中中心區的房價每平方米高達10萬元，即使在條件差的城中村，房租也為每平米100至200元。這樣高的房價、房租，即使按50%的價格確定售價和房租，也遠遠超過國際上通行的佔30%的工資收入的承受能力。
缺陷四，保障性住房供給中，政府與企業、政府與社會之間責任不明、界限模糊，會為長遠保障性住房建設和發展遺留很多問題。
由於近20年來深圳保障性住房建設嚴重滯後，為了加快建設和提供更多的保障性住房，《意見》在總結住房建設實踐經驗的基礎上，提出了“多主體供給”的思路，並在政府有關住建部門直接組織建設的同時，具體提出了八類保障房的供應主體。
出發點是好的，但是在確定八類多主體供給方式時，在政府和企業、政府和市場、政府和社會方面界限模糊、責任不清，可能為未來住房供應保障體系的完善發展帶來很多問題，並造成不同時期政府政策多變，互不銜接，反而不利於保障房建設的健康發展。
《意見》規定的八類保障房供應主體
資料來源：《深圳市人民政府關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購並舉的住房供應與保障體系的意見》
缺陷五，企業自建保障性住房帶來政企關係的界限模糊和新的社會不平等。
《意見》為了加快保障性住房的建設，把企業自建房作為保障房供給的主體之一，提出“支持企事業部門利用符合規定的自有用地或自有用房，建設籌集人才住房、安居型建案和公共租賃住房”。
頒布這一條重要政策，涉及政府和企事業部門的關係，以及社會公平等一系列複雜問題。有關部門在制定這一條政策時，並沒有進行系統長遠政策設計，不僅缺乏可操作性，還可能會帶來一系列問題。
事業部門是政府設立的帶有一定公益性質的機構，經營費用由公共財政支出，也有個別自收自支的事業部門。通常情況下，事業部門所謂自有土地，是歷史上政府用行政劃撥的方式無償提供給各類事業部門使用，本質上其土地所有權和使用權屬於政府所有，並非事業部門所有。
因此對於沒有自己的土地，沒有獨立投資來源，沒有生產收入和利潤的各類事業部門，怎麽能成為獨立的保障性住房的供給主體呢？上世紀90年代前曾經出現過黨政機關事業部門利用國家的土地和政府的投資，給自己部門員工建立宿捨的情況，但這是在特定歷史條件下的產物，時隔幾十年後，深圳怎麽能重新走回傳統體制下部門福利分房的老路上去呢？
缺陷六，保障性住房進入建案市場，會帶來社會財富的分配不公和政府住房保障能力的長期下降。
現代住房制度中，保障性住房市場與建案市場由於性質不同，價格通常相差很大，為此，通常作為兩個相對封閉的市場分別運行。但同時，政府出於不同的目的，又通常對少數保障性住房進入建案市場設立一些通道，開一些口子，並作出一些特別的限制。兩個市場需不需要打通？設立什麽樣的條件？各有利弊。
梅林一村是深圳市政府開發興建的大型住宅區，是深圳公務員居住最集中的社區。（報告附圖）
但總的來說，更多的是限制兩個市場的流通。《意見》基本上也是一個有限制地打通兩個市場的政策設計。《意見》一方面提出“建立人才住房和安居型建案封閉流轉制度”，規定這兩類住房一定年限內實行封閉流轉；另一方面設立了十年購房期和繳納一定比例的增值收益特別條件，而使兩類保障性住房進入市場，在這種政策設計下，保障性住房實際上是一個半封閉、半流通的交易市場。
通過深圳的實踐，允許保障房進入建案市場應該是有利有弊，從職工個人的利益來講當然是有利的，但從政府長遠的住房保障體系完善來講，從社會公平正義的角度來講，應該說弊大於利，如削弱了深圳市保障性住房的長期供給能力，造成保障對象的暴富等。
缺陷七，繼續保持現有房地產調整的連續性，並不符合未來深圳住房制度改革和房地產市場發展的方向。
《意見》提出，要“保持房地產調控政策的連續性、穩定性，嚴格落實各項調控措施”。但需要看到，未來若乾年要長期繼續執行現行的房地產市場調控措施是脫離實際的，也是違背大規模建立保障性住房的初衷和深圳未來房地產發展方向的。
這是因為，現行的房地產調控的各項措施，是針對目前房地產市場突出問題的特殊時期的應急措施，並非長期的治本之策。2016年房價暴漲背景下，為了控制房價過快上漲，政府主要用行政手段或從調控需求考慮，頒布限購、提高首付比例等調控措施，或是用價格管制的手段，對房地產企業實行行政審批和限價銷售的調控措施。但隨著未來幾年深圳保障性住房建設的加快，住房保障體系逐步完善，現行的特殊時期用行政手段、價格管制的方法對買方或賣方進行調控的措施，都應該逐步退出。
現行的應急調控措施退出後，應該按照正常的房地產發展規律，主要用經濟的、法律的手段進行調控，以保持房地產市場平穩健康發展。怎麽能把現行特殊措施作為永遠措施從而保持連續性和穩定性呢？
缺陷八，保障性住房建設中若乾重要問題缺乏科學論證和切實可行的落實措施，實現2035年住房供應和保障體系的任務相當艱巨。
《意見》提出了包括建設目標、土地供應、資金籌措等一系列具體措施，應該說這些目標和措施出發點是好的，尤其是在當前幹部普遍不作為的情況下，提出這些目標措施更是應該給予肯定。但是由於受當前經濟、社會及現有政府工作機制等多方面影響，要實現這些目標，落實這些措施難度很大。
比如，2035年籌集100萬套保障性住房的難度很大。
按照《意見》中確定的目標，到2035年，深圳要建設包括人才住房、安居型建案和公共租賃房總量不少於100萬套，每年平均要達到近6萬套。2015年前，深圳累計供應的各類政策性保障房達42萬套，其中2005到2010年每年平均實際提供分配的保障性住房0.3萬套，2010到2015年每年提供分配的保障性住房2萬套，要在“十二五”每年提供2萬套住房的基礎上，連續近20年，每年提供近6萬套的保障性住房，應該是個非常艱巨的任務。
再如，市、區在保障性住房建設和分配中責任界限不清，建設計劃缺乏體制機制保障。保障房建設和分配，實際上是市政府與區政府之間的利益格局的調整問題，不調整市、區財政體制和權益格局，不界定好市、區在保障房建設、分配中的權利責任邊界，光靠市政府以行政手段強行推動難以保障目標的實現。
2017年深圳市保障性住房供應情況
數據來源：深圳中原研究中心
深圳房價未來走勢的三種可能
未來深圳房地產市場應該逐步形成由兩類市場所構成的基本格局：一個是面向中低收入或中等收入群體、以保障性住房為對象的封閉運營的內部交易市場；一個是面向高收入或中高收入群體、以建案為對象的、按商品市場規律運行的公開的交易市場。兩類市場面向不同的收入群體，按照不同的機制運作而相互獨立，共同構成統一完善的現代房地產市場體系。
未來相當長一段時期，是上述兩類房地產市場發展和完善的主要階段。在此期間，一方面保障性住房的內部市場正在形成中，還很不完善；另一方面建案市場經過十多年的持續快速發展和價格的飛速上漲，也處於一個關鍵的市場調整和風險控制的窗口期。
2018年以來尤其是從2018年下半年開始，受多種因素的影響，深圳和全國一樣，遇到1998年亞洲金融危機以來最困難的時期，企業市場環境惡化，經濟困難加劇，一批中小企業已經關閉，居民的收入水準、消費水準大幅下降，經濟增長速度創歷史新低。
經濟的衰退必然對包括房地產市場在內的各種市場產生重要影響。與深圳市經濟發展軌跡大體適應，從2018年下半年起，房地產市場尤其是房價發生具有歷史意義的變化，2018年上半年前出現的由於政府對新房價格管控而產生的“一手房”與“二手房”價格倒掛的現象陡然消失；房地產成交量大幅度下降，“二手房”市場成交量急劇萎縮，成交價格實際上在較大幅度下降；新推出的建案出現嚴重滯銷現象，即使是中心城區，新房銷售比例往往不足三分之一，辦公大樓空置現象嚴重，租金也在下調。
整個深圳建案市場處於急劇變化和動蕩之中，各種跡象表明，房價已經出現了從上升到下降的歷史轉捩點。因此，未來幾年乃至更長時期，深圳的房價走勢，可能出現三種趨勢，並相應地給深圳經濟社會的發展帶來三種影響：
第一種可能是政府繼續使用行政手段，以行政備案和審批的方式，對房價進行嚴格的管控，使深圳房價長期背離市場規律，背離供求關係，既嚴格控制房價上漲，更嚴格控制房價下降，使深圳房價長期處於基本高位固化的狀態。
深圳房價未來保持高位固化趨勢圖（元/平方米）
應該說，從2016年10月起，近兩年深圳市政府采取的對房地產開發商新房銷售時間和價格實行管控和審批，也是政府當前對經濟管理和治理能力低下，應對國家調控行政目標的無奈之舉，客觀上起到了控制房價繼續上漲的效果。
但是，隨著房地產市場出現供需關係的重大調整，而對房價下降采取什麽樣的政策，深圳市政府既無思想準備，也無調控的實踐經驗，更沒有特別有效的經濟手段。在未來經濟環境繼續惡化，社會消費需求不足，供求關係發生變化，要保持房地產市場價格不下降，對深圳市政府來說也是嚴峻的挑戰。尤其是在深圳二手房交易佔整個建案市場比例比較大的情況下，政府面對分散的購買者和出售者的一對一交換，無法采取類似對房地產企業新房出售的價格管控方法。
面對房價大幅度下降的趨勢，要阻止房價下降，除了國家宏觀層面放鬆銀根，降低房貸利息，放寬房地產企業融資限制，以及地方政府放寬購房準入條件和門檻外，深圳市政府唯一可以采取的有效措施也許仍然是用行政手段，對新建設的建案價格進行審批和管控，但管控的方向則發生大逆轉，即從過去不允許開發商出售的建案漲價，形成市場上新房和二手房價格嚴重倒掛的價格扭曲現象，轉向用行政審批、命令不允許房地產開發商新的建案降價，既在表面上形成市場一手建案價格不降的格局，並直接或間接影響和控制二手房交易價格的大幅度下降。
假如深圳市未來用行政手段甚至用價格管控的方式，控制房地產價格下降，這種用價格管制的方式阻礙房價理性回歸只是維持了短期的表面上的穩定，實質上進一步加深了深圳房價畸高引起的各種矛盾，起到的作用只是掩蓋了房地產泡沫的真實現象。從一定程度上，這種方式可以說是飲鴆止渴，一旦未來對畸高房價泡沫無法掩蓋和控制，對未來經濟社會帶來的影響會更大。
第二種可能是畸高房價短期內快速回歸市場，房地產泡沫破裂，對近期經濟發展造成毀滅性打擊。
從目前政府和社會各界對房價的認識來看，房價過高並形成一定程度上的泡沫，基本上已經形成共識。但是，深圳房價回歸到多少才算合理，房地產價格下降多少才能使泡沫消失，在未來很難形成共識。
從國外的房地產發展的實踐來看，房地產回歸理性和泡沫消失的程度和情況也不一樣。日本上世紀90年代初經濟泡沫破裂後，全國房地產價格下降50%，其中東京房地產價格跌得更多；香港1997年亞洲金融危機期間，房價也一度下降50%以上；而美國2008年次貸危機爆發後，美國房地產價格下降15%左右。從深圳的經濟社會發展水準和中等以上收入群體的可承受能力來看，深圳的房價回歸至2015年的平均水準可能比較合理。即深圳房價從2017年每平方米54445元下降到2015年每平方米33406元，下降幅度為40%左右，每平方米價格下降2萬元左右，應該是屬於合理回歸。
深圳房價未來快速回歸走勢圖（元/平方米）
從經濟發展來看，房產泡沫快速破滅的可能性是存在的。
2018年深圳新房住宅主要成交數據
數據來源：深圳房地產信息網數據中心
深圳2018年二手房主要成交數據
數據來源：深圳房地產信息網數據中心
注：成交數據的統計口徑為二手建案，包括住宅、商業、辦公大樓等
假如近期深圳房價真的大幅度下跌40%左右，高房價的“灰犀牛”真的來臨，房價泡沫真的破裂，對經濟社會和人民生活會帶來什麽樣的影響呢？
由於深圳乃至全國房地產發展歷史上，尚未出現過房地產泡沫破裂的先例，因此很難準確地預測深圳房地產泡沫破裂對經濟社會和居民生活帶來的深刻的影響和損害。但日本上世紀90年代初房地產經濟泡沫破裂的歷史，可以給我們很多啟示和借鑒。
一旦深圳房價迅速大幅下降，對經濟社會和人民生活水準的影響恐怕是相當巨大的。從經濟方面來看，經濟增長速度將會有較大幅度的下降，政府的財政收入將大幅度減少，一批以房地產為主要融資對象的中小銀行有可能破產，一批中小房地產企業關閉破產在所難免，金融體系的系統性風險可能發生，以房地產抵押的負債率高的中小企業將發生資不抵債，面臨關閉破產；從社會發展方面來看，2015年後購房的群體將會成為負資產家庭，生活水準會有較大幅度的下降，社會的消費水準將會有較大幅度的下降，大多數市民將要度過相當一段時間的緊日子，甚至是苦日子。
當然，房地產泡沫的破裂從長遠來看，對深圳經濟社會發展和人民生活也有正面的影響。比如，可以促進深圳經濟增長更加健康，財政收入基礎更加扎實，實體經濟發展環境得到一定的改善，經濟結構調整更加合理，金融系統風險消除，金融發展更加穩健，中等收入或中高收入群體購房的承受力進一步增強等。但是，這些長期的正面影響，畢竟是用近期經濟社會和人民生活付出沉重代價換來的，應該說無論是政府還是社會都不願意看到的結果。
第三種可能是房價逐步回歸，房價泡沫慢慢消失，既不出成屋價長期居高不下，也不出成屋價“灰犀牛”，在發展和穩定中逐步消除房價極高帶來的巨大風險。
深圳未來房價逐步回歸趨勢圖（元/平方米）
與上述兩種可能相比，通過政府宏觀調控和發揮市場機制的作用，適當控制深圳房價下降速度，通過三年左右時間，使深圳市場建案價格每年降低10%-15%左右，到2022年左右，使房價回歸到2015年的每平方米33406元左右，通過發展來逐步化解和釋放房地產風險和泡沫，使深圳的房價實現“軟著陸”可能是比較理想的結果，因此應該成為未來深圳房地產市場調控的方向和目標。
連續幾年每年房價下降10%到15%，可能會對深圳經濟社會發展帶來一定的影響，但總體說來，深圳憑借幾十年經濟發展積累的財富和形成的巨大經濟規模，每年房價下降10%-15%應該說是處於可承受範圍，深圳GDP結構中最重要的是高科技、金融、物流等產業，房地產所佔比重不是太大；深圳市財政總收入近1兆元，賣地收入通常不足1000億元；2017年深圳房地產投資佔整個社會投資額的比例為40%，房價下降對深圳投資規模會有一定的影響，但不至於形成深圳城市建設萎縮的局面；房地產企業雖然受房價下降10%-15%的一定影響，但對一些大型房地產企業，以及在2015年前獲得土地的房地產企業，其影響程度還不至於達到關閉破產的程度；在2015年後購買市場建案的群體，也逐步延續了負資產的心理壓力以及對正常生活的影響等等。
實際上，2018年香港房價在連續幾年上漲後，不少二手房尤其是中小戶型的房價回調幅度比上年達到20%左右，對香港經濟社會和市民生活的影響沒有表現得特別激烈，也沒有引起社會普遍不滿。
因此，總的說來，利用幾年時間逐步使房價理性回歸，對深圳的經濟社會會有一定的影響，但總比房價急劇大幅度下降、房產泡沫短期破裂給深圳帶來的巨大影響要小得多，更比房價長期處於高位畸形狀況對經濟社會帶來的長遠風險小得多。
（作者為深圳市委原常委、副市長，《財經》記者熊平平改寫，編輯：朱弢）
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