重啟深圳住房制度改革之四：需要什麽樣的現代住房制度？

張思平/文

毫無疑問，我們現在的住房制度出現了不少問題，畸高房價房價帶來的社會危害越來越突出，重啟房改也愈發緊迫。但怎麽樣的住房制度才是一個好的制度？如何才能構建一個好的住房制度？城市的保障房制度應該保障誰？

基於對深圳房改四十年歷史得失的總結，對國內外住房制度的考察，對當前實際問題的認識，就構建以保障性為主體的現代住房制度提出政策建議。

做好制度設計

近年來，中央提出“房子是用來住的，不是用來炒的”，對全國住房制度改革方向的調整起了定基調作用。

在此大背景下，2018年7月27日，深圳市政府發布了《關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購並舉的住房供應與保障體系的意見》（下稱《意見》）。《意見》把住房制度的重點從以市場為主導，調整為以保障性為主導。《意見》明確表示“把民生屬性擺在更重要的位置，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立租購並舉的住房制度為主要方向”。與2003年房改相比，可說是對深圳住房制度改革方向的矯正和回歸，但不可否認仍存在一些不足。（詳見“重啟深圳住房制度改革之二：高房價管得住嗎？”）。

為此，首先需要確定未來深圳住房制度的目標，即我們的住房制度應該有怎樣的目標追求。

在“房子是用來住的，不是用來炒的”的這一大方向下，深圳現代住房制度的基本目標大體可以概括為“住有所居，基本保障，全面覆蓋，兩類市場，循序漸進”。

“住有所居”，是指通過不同方式、不同標準滿足不同群眾的住房需求。“住有所居”實際上是對“居者有其屋”的住房保障制度目標的相應調整。長期以來，“耕者有其田，居者有其屋”“有恆產者有恆心”通常成為社會各界對各級政府提供住房保障的期盼，是對更好生活的嚮往。

受其影響，深圳市在1989年制定的《深圳經濟特區居屋發展綱要》中，也提出“住房私有化，居者有其屋”的方向，並具體提出到2000年或稍長一點時間，基本實現符合條件的市民都能住上一套單元式住房的目標。

實際上“居者有其屋”是在農業社會和小農經濟條件下，實現農民小康生活水準應該達到的目標，而在現代社會，受多種條件的限制，使每個居民都擁有自己完全產權的房屋，或者說都能買得起建案是難以做到的。從國際上一些發達國家和地區來看，新加坡、中國香港、美國、德國等最發達的國家和地區，也有一部分人只能住在政府提供的出租屋裡，政府並不保證每個社會成員都能買得起住房。聯合國人權宣言中講的是指公民居住房屋的權利，而並非是指公民擁有所有權房屋的權利；政府在提供公共服務、公共產品的責任方面，是負有所有公民居住房屋的公共服務責任，而不是所有公民擁有房產權的責任。

因此，根據實際情況，未來的住房制度應該是低收入群體主要居住在政府提供的面積較小的出租屋，中等收入群體主要居住在政府提供的、面積適中的以租為主、以售為輔的保障性住房；中上收入群體部分居住在政府提供的面積寬裕、可租可售的保障房，部分群體居住在面積中等的市場建案；高收入群體居住在面積較大、環境較好的市場建案；少數富裕群體居住在環境好的大戶型乃至別墅群。

“基本保障”，是指保障對象的居住條件基本上使保障對象收入水準可承受，與政府財政能力相適應的基本滿足生活需要的住房標準和水準。

滿足社會保障對象的住房基本需要，大體上可以分為三個方面的內容：

一是保障的水準和標準滿足被保障對象的基本生活居住需要，聯合國人權組織通常講的公民的居住權，是指公民有權獲得可支付得起的適宜於人類居住的，有良好的物質設備和基礎服務設施的，具有安全、健康和尊嚴，並不受歧視的住房權利。在這個原則下，不同國家和地區基本保障的水準條件是不一樣的。

二是基本保障要以保障對象能負擔起、可承受為主要標準。由於住房保障對象是分層次的和不同群體的，不同層次、不同群體的負擔能力水準不同，因此不同群體的基本保障標準和水準也是有差別的。

三是基本保障的標準應與供給能力相適應，保障標準和水準根據經濟發展和政府財政能力的提高而逐步改善。在住房保障的標準和水準方面，我們沒有條件、也不能夠走北歐福利國家的道路。即使在經濟發達的新加坡、中國香港，保障性住房的標準也是逐步提高的，其中新加坡在四十年住房保障發展的歷史上，保障房在分配上經歷了由租賃租屋向購買租屋的過渡，在套型上經歷了由一房式、二房式向三房式、四房式過渡。香港的公共房屋在70年代僅僅有簡單的室內配套，發展至今，香港公共屋村的水準已經很高了，不僅每個居住部門有獨立的廚房、廁所和水電設備，而且屋村設有中小學校、銀行、購物中心、酒樓、菜市場及停車場，村內還有花園和運動遊樂場所等等。

新加坡組屋及配套的遊樂設施。（報告附圖）

“全面覆蓋”，是指要覆蓋到深圳所有常住人口的中低收入群體。在政府確定的收入標準和財產標準以下，凡是在深圳工作生活的常住市民，不論是否取得深圳戶籍，不論學歷高低，不論從事任何行業工作，也不管在深圳工作時間的長短，都應該納入深圳保障性住房的範圍，要實現對深圳常住人口全覆蓋。

當前這種保障性住房僅僅覆蓋戶籍人口，在戶籍人口中又以學歷高低來確定重點保障的所謂人才住房的保障性住房的基本政策，是違背現代住房制度的基本目標的。

“兩類市場”，是指應建立相對獨立、封閉的保障性住房市場和開放性的建案市場，分別為保障性住房的系統內部交易、轉讓和建案的市場交易運行提供平台。政府對兩類住房體系，實行分類調控的方針，保障房市場系統按政府制定的有關規則，實現保障房建設和分配的公共服務目標；市場建案作為深圳市場經濟體系的重要組成部分，按照市場規律，在政府宏觀調控下獨立運行。

建立兩類市場是由住房本身兩種屬性決定的。按照現代住房制度的理論，住房一方面具有保障性質，是政府為中低收入人群提供公共服務、社會保障、社會福利的重要方面，另一方面也具有商品屬性，是部分中高收入人群提高住房水準、進行投資發展的平台。按照住房的兩種屬性，建立各自獨立運行的兩類市場，是現代住房制度的基本特徵。根據新加坡、中國香港的現代住房制度的經驗，住房制度的頂層設計都從一開始就建立了兩類市場，並制定了兩類市場的運行規則，各自按照自己的規律獨立運作。比如政府嚴格規定，高收入階層不得進入保障性住房的內部市場，中低收入群體的保障性住房不得直接進入建案市場交易。中低收入家庭收入提高後，必須在保障房內部市場轉讓後，才能進入建案市場進行交易和投資。

兩類市場的獨立運行既能通過封閉的保障房市場很好地體現住房的福利性、保障性，又能使部分高收入群眾通過住房商品市場，體現住房的投資功能。

“循序漸進”，就是市民住房保障的水準程度要與深圳經濟社會發展水準相適應，與政府財政投資建設的能力相協調，保持保障房投資、建設、分配的可持續性。受條件限制，保障性住房的建設耗時耗力。西方不少發達國家推動現代住房制度、解決中低收入家庭的住房保障，普遍用了20年左右的時期，深圳作為上千萬人口的特大城市，經濟發展水準與英國、新加坡還有相當大的差距，因此解決好市民的住房保障問題，恐怕需要更長一些時間，那種提出難以達到的、過高的目標，只能給市民畫餅充饑，並失去政府應有的信譽。

為此，在未來深圳在深化住房制度改革和保障房建設中，保障房建設的標準不可太高，住房面積繼續堅持“小型化”的原則，根據經濟發展水準和政府保障房建設能力的提高，循序漸進地提高標準、擴大面積。同時要繼續完善公開公平公正的保障房供應體系，按照分配的輪候制度，分期分批、循序漸進地解決保障房保障對象的住房要求。

住房保障制度的重要政策調整

根據深圳市未來現代住房制度的目標和重要策略，深圳需在2018年頒布《意見》的基礎上，對一些重要政策作重大調整，以進一步完善深圳現代住房制度改革。

將非戶籍常住人口納入深圳住房保障體系之中，擴大深圳住房保障體系的覆蓋面。這個問題已經拖了近二十年，矛盾積累日益加深，為此，無論遇到多大的困難和阻力，深圳市政府都應該下決心解決這一問題。

將非戶籍的常住人口中中低收入群體納入深圳保障性住房體系和覆蓋範圍，是深圳市住房制度改革首先必須調整的最重大的政策。它關係到深圳住房制度改革方向性的調整，它既是保障市民住房基本權利的需要，也是國家住房制度改革所確定的原則，更是深圳未來促進經濟社會健康發展和人民生活水準不斷提高，以及完善住房制度的自身需要。

將非戶籍常住人口中低收入群體納入住房保障體系，對現有深圳住房保障制度和體系將是一個嚴重挑戰，給未來保障性住房建設、供應、分配將帶來巨大的壓力。

據有關部門統計，到2015年底，深圳保障性住房覆蓋的人群136萬人，加上領取貨幣補貼的群眾18萬人，總共150萬人左右，如按常住人口計算，住房保障率才16%，不用說與中國香港、新加坡相比，即使按國家要求的住房保障率的20%也達不到。據統計，在2017年1252.83萬常住人口中，屬於中低收入群體至少應在900萬人，並且這幾年深圳的常住人口仍在不斷增長，住房保障對象越來越大，住房保障的任務越來越重。

在將非戶籍的常住人口納入住房保障範圍內後，對現有的深圳住房保障體系建設的結構和其他重大問題，必須相應作出重大調整。比如住房保障的標準需要作重大調整，按現在的保障房中90平方米的人才房，以及三分之一的70平方米的安居房標準，肯定難以滿足擴大保障範圍後的實際需要。保障性住房建設規劃中，公共租賃房僅佔三分之一，顯然與未來的保障對象的結構不適應。現在僅僅立足為戶籍人口提供保障性住房的建設規劃、布局都需要作重大調整。保障範圍一下子擴大幾倍後，僅靠政府建的公共租賃房，顯然無法滿足需要，必須對保障方式作出相應的調整，等等。

把非戶籍的常住人口納入住房保障的對象和範圍，並不意味著政府立馬就能為這一龐大群體提供保障性住房。從新加坡、中國香港等發達國家和地區的實際上看，保障性住房的範圍及標準都有一個隨著政府住房保障能力的提升而逐步擴大和提高的過程。因此，作為一座擁有上千萬人口的特大城市，政府房屋保障的水準和標準也需要有個不斷提高、不斷改善的過程，需要分期分批，並用不同方式使常住人口享受政府提供住房保障。比如，根據保障性住房建設和供應的實際能力，以及住房保障範圍擴大後的實際需要，調整和重新制定具體的保障性住房的規劃、建設、分配、供應的標準，以收入水準或參加社保年限等為依據，建立合理的分配供應門檻，使部分保障對象獲得實物性住房保障的同時，建立起規範的分房輪候制度，讓多數暫未分到保障性住房的群體抱有在深圳“住有所居”的期待和夢想。又如，在實物住房短期難以滿足需求的情況下，為了減輕保障對象的租房壓力，可以采取貨幣補貼的方式，為保障對象提供必要的住房保障條件，等等。

取消主要以學歷為標準的人才住房保障政策，建立以收入和財產為依據確定保障對象的合理的住房保障體系

多年來，深圳市以學歷作為主要依據，確定不同層次的人才標準，並列入住房保障制度中最重要的保障對象，將新建保障性住房中三分之一的房源作為“人才房”，並對未分配到“人才房”的人才進行貨幣補貼。雖然頒布這些政策的出發點是為了提升城市對人才的吸引力，為深圳高科技發展提供更好的人才服務體系，但從根本上使政府和用人部門在人才住房保障和激勵機制上發生了“錯位”，違背了住房保障性的改革和公共政策制定中的公平原則和基本方向，為未來完善住房保障體系遺留了很多後遺症。因此，要按照現代住房保障制度和國家保障性住房的基本要求，回到以收入水準和財產水準為依據，確定住房保障對象的基本方向和基本原則上來。

對剛畢業不久，以及處於中低收入或中等收入的各種人才，應該納入政府住房保障的對象和範圍，用實物或貨幣進行住房保障。以收入或財產為標準確定保障性住房的對象，對深圳本科畢業生中絕大多數青年或收入不高的人，政府將會繼續提供應有的住房保障，並且隨著經濟發展水準的提高，大部分人才的住房保障標準也會逐步提高。對部分處於高收入或中等收入的人才群體，在高房價的情況下，對部分特別需要的人才，用人部門也會采取其他不同激勵方式，幫助他們解決好住房問題的。因此，調整以“學歷”為主要依據的“人才保障房”政策，不會影響深圳整體上吸引人才的環境。

隨著“人才房”政策的調整，政府保障房規劃、建設、分配等一系列具體政策和措施，都應該相應調整，比如現在政府確定保障房建設規劃和計劃安排中，建築面積90平方米“人才房”佔三分之一，取消“人才房”的政策後，整個保障房的建設規劃、布局以及建築結構都應該作重要調整。原來以“人才房”為理由，安排企業部門在自有土地上自建的保障性住房，也需要在建設、分配方面作出調整。在對人才進行住房貨幣補貼方面，由於“人才房”政策取消，以及將非戶籍的常住人口納入住房保障體系後，整個保障性住房覆蓋面的擴大，對住房貨幣補貼的範圍和標準都應該作相應調整，等等。

取消以市場建案價格為參照，調整為以保障對象可承受能力為標準，確定保障性住房的價格。

以市場建案價格為參照系，按照一定的比例，確定保障性住房的售價和租金的數額，這是新加坡、中國香港過去長期以來確定保障性住房的售價、租金的基本方式。這種方式，在市場建案價格不高，房地產市場長期健康有序發展的情況下，是比較適應的。但隨著建案市場價格和租金的不斷攀升，保障性住房的房價和租金與市場建案掛鉤的弊端也越來越多，不僅是保障性住房的價格波動太大，更重要的是使保障對象的支付能力難以承受。

按照深圳的最新規定，安居型建案的價格為同地段市場建案售價、租金的50%，人才房為60%，按照現在深圳建案價格，單靠被保障對象的家庭收入是難以買得起政府提供的安居房和人才房的。因此在未來深圳市保障性住房政策調整中，應該將各類保障性住房的價格和租金與屆時同地段市場建案價格、租金脫鉤，改為與中低收入及其他住房保障對象的收入掛鉤，根據可承受原則確定各類保障性住房的價格。

根據國際上通常的居民對建案價格和租金的可承受能力的指標，房價收入比通常為4-6倍，租房支出通常不超過居民月收入的三分之一。為此，在未來確定深圳保障性住房的價格和租金時，應大體參照國際上通行的方式和方法，結合深圳的實際，確定出深圳各類保障性住房的價格和租金。

調整住房保障方式，把貨幣補貼作為主要方式，盡快把非戶籍常住人口納入住房保障體系之中。

長期以來，深圳對住房保障對象主要是采取實物的保障性住房的方式，即出售或出租房屋給住房保障對象。為此，政府的相關資金基本上用於保障性住房的建設，只是在近幾年才對部分符合條件的本科畢業新來深圳的 “人才”發放人才安居補貼，對極個別享受低保對象的特困居民發放住房補貼。在僅僅對戶籍人口進行住房保障的條件下，這種以實物補償的方式，往往還使得大量的住房保障對象堵塞在“輪候製”裡，如果將非戶籍常住人口納入住房保障體系之中，對市政府住房保障的壓力可想而知。因此，必須調整現有的住房保障方式，調整住房建設和貨幣補償之間的支出比例，在繼續進行保障性住房建設的同時，應投入更多的保障資金，主要采取貨幣補償方式，盡早對擴大覆蓋面後的非戶籍常住人口中符合條件的龐大群體發放住房補貼，分享深圳經濟社會發展的成果，享受政府應該提供的必要的公共產品、公共服務和包括住房在內的社會保障福利體系。

可以借鑒一些國家和地區的經驗，以發放“住房保障券”的方式給予保障對象住房貨幣補貼，讓保障對象真正把住房補貼用於改善住房條件上。這同時對房屋租賃市場也會起到很好的規範效果，也便於政府對住房租賃市場的規範、監督和管理，形成政府向保障對象發放住房保障券，保障對象支付給房屋業主，房屋業主憑券向政府兌換現金的良好循環。

向保障對象發放“住房保障券”，是深圳針對擴大覆蓋面後，在保障方式上的重要創新，如果成功實施，對解決全國上億進城務工人員住房保障問題也有著重要的借鑒意義。

大規模租賃、收購、改造城中村原居民住房，迅速增加政府保障性住房數量，為更多的中低收入家庭提供廉租房。

將非戶籍常住人口納入政府保障性住房對象後，政府對保障性住房，尤其是為低收入群體提供的廉租房的數量需求將成倍增長，對未來若乾年內政府保障房的建設帶來巨大壓力。對此，在近期對一些急需保障的低收入群眾，可以采取貨幣補貼的保障方式，減輕他們的生活壓力；但從長遠來看，政府應該通過大量保障性住房的供應，逐步將貨幣補貼的方式向實物租賃或購買的方式轉變。

過去幾十年，在深圳的住房保障制度不完善，保障覆蓋面低，保障性住房建設嚴重不足的情況下，原居民在城中村中興建的大量住房，為幾百萬中低收入的非戶籍常住人口提供廉租房，基本上彌補了政府保障房供應不足的缺陷，承擔了應該由政府提供的保障性廉租房的功能。

由於種種原因，佔深圳房屋建築面積近一半的原居民興建的住房中，相當數量是沒有完備的規劃、建設、驗收等各種政府有關部門的審批手續，被稱為違法建築。從目前處理城中村及大量違章建築的思路來看，大體上可以有三種方式：

一是整合城市更新，在未來幾十年內，根據城市發展需要逐步分期分批推倒重建；

二是由房地產開發和租賃企業，按市場的規律和手段，去分批收購改造現有城中村的大量的出租屋，改善現有城中村出租屋的生活環境，然後再以市場價格出租給幾百萬非戶籍常住人口；

三是主要由政府出面，分批分期對符合條件的城中村的出租屋進行收購或整體長期租賃，經過必要的維護、整治和環境改造，以及必要的教育、文化、衛生等社區配套，然後作為廉租房出租給中低收入的保障對象。

以上三種方式比較起來，第三種方式即由政府住房保障部門成批收購或整體長期租賃方式可能是最好的選擇：一是可以盡快大幅度增加保障性住房中廉租屋的供應；二是可以大幅度節省保障性住房的建設資金；三是可以避免由房地產企業和房地產出租企業，按市場機制收購、長期租賃城中村出租屋從而帶來大幅度租房價格的上漲；四是有利於規範和管理房屋出租市場；五是有利於解決城中村出租屋在建設、管理中遺留的一系列問題，包括出租屋管理、社區環境整治、公共服務配套，以及解決違章建築中的確權、建築安全等問題。

調整租售關係，堅持以租為主，最大限度地為中低收入群體提供廉租保障房。

在上世紀80、90年代深圳住房制度改革設計中，改革的目標和方式基本是出售保障性住房，因此“十一五”以前市政府通過各種渠道供應的27萬套保障性住房，基本上已出售完畢。“十二五”期間供應的11萬套住房，也有相當大的比例出售給保障對象了，目前政府手中掌握的用於出售的保障性住房十分有限。2018年市政府頒布的《意見》中，雖然提出了“租售並舉”的方向，對糾正過去在住房的保障方式上以售為主的方向有一定的積極意義。但是在保障性住房的建設和分配結構中，仍然體現“以售為主”的方式。比如在人才住房的供應方式上提出“可租可售”，在安居型建案的供應方式上提出“可售可租，以售為主”，只有佔全市住房總面積20%的公共租賃房，才提出“隻租不售”的政策。

當前深圳保障性住房“以售為主，租售結合”的政策取向應該調整為“以租為主，租售結合”。這是因為：一是“以租為主，租售結合”更符合保障對象的收入和需求結構。隨著非戶籍常住人口納入住房保障體系之中，更多低收入群體將成為深圳住房保障的主體對象，這部分人的收入水準、消費水準以及實際需求，更適應小型的公共租賃房。二是“以租為主”的保障方式可以盡快解決大多數的低收入群體的住房困難。按照深圳市目前的保障性住房的建設標準，以售為主的人才房、安居房建築面積以70-90平方米為主，隻租不售的公共租賃房建築面積以30-60平方米為主，在同樣規模的保障房建設資金的條件下，多建設一些隻租不售的公共租賃房，能夠滿足更多的保障對象的實際需求，縮短中低收入群眾保障性住房的輪候時間，更能發揮“雪中送炭”的救濟保障作用。

根據“以租為主，租售結合”的政策調整，未來保障性住房的規劃、建設和供應的結構應該有較大的調整。未來深圳市保障性住房供應的結構中，30-60平方米的公共租賃房至少應該達到70%到80%。按照每家三口人計算，保障的人數可以大幅度增加，低收入群體的保障房輪候時間會大大縮短。隨著未來深圳經濟發展和市民收入水準的提高，未來再考慮逐步降低公共租賃房的比例，提高以售為主的安居型住房的比例，不斷提高住房保障的水準和標準，適應保障對象的結構變化和需要。

從長遠來看，保障性住房的方式，可能最終調整到租售4:6的比例更為合適，即在住房保障體系中，40%的家庭購買保障性住房，60%的家庭向政府租房，這是因為一定時期後隨著深圳常住人口增長速度趨緩，總量大體穩定，通過大批廉租房的建設，低收入群眾住房保障的供需嚴重不平衡狀況得到緩解，中低收入群眾的收入水準得到了一定的提高，購買保障性住房的能力顯著增長，保障房的出售比例應相應提高。

香港有310萬居民住在政府提供的保障性住房，其中250萬人為租住，近60萬人則居住在購買的按“居者有其屋”規劃的居屋中，即只有20%的保障對象購買政府的保障房。2017年深圳人均GDP只有香港的50%左右，因此即使在未來深圳保障性住房中出售的比例也不應該太高，以更好地體現保障性住房公平性的基本原則，盡最大可能解決低收入群體的基本住房需求。

調整保障性住房出售政策，建立內部封閉運轉機制，隔離保障性住房和建案市場的流通。

自從1999年深圳市允許保障性住房直接進入建案市場後，正式打通了保障性住房與市場建案的通道。近20年的實踐證明，兩個市場的打通弊多利少，帶來的政府保障房資源大量流失，以及出現新的社會不公平現象，應該說是深圳住房制度改革在探索中出現的制度性缺陷，為保障性住房供給的可持續性帶來長遠的不利影響。2018年深圳市頒布的《意見》中，雖然提高了向建案市場出售保障性住房的條件和門檻，並且原則性規定了進入建案市場後向政府繳納一定比例的增值收益，但兩個市場仍然保留了通道，上述所講的弊端仍然存在。

因此，對未來購買保障性住房應取消保障性住房允許上市的基本政策和規定，收入水準提高後需要購買市場建案的保障對象，由政府回購其已經購買的保障性住房，回購價格應適當考慮保障對象購買保障房的成本和收益，在高於購買價低於市場建案價格區間進行合理選擇，兼顧各方利益，既防止保障性住房直接進入建案市場帶來的弊端，又能鼓勵收入水準提高後退出保障性住房的積極性。

取消保障性住房進入建案市場的政策後，自然形成封閉運行的保障性住房內部市場與建案市場兩個市場並存的市場結構和格局，兩個市場各自按照自己的規劃運行，建案市場按供應關係由市場調節，保障性住房市場則按政府制定的法律法規規範運作。對兩個市場的運行，應該借鑒中國香港、新加坡的經驗，結合深圳的實際，制定具體的政策規定。比如，應該根據市民的實際收入和財產狀況，確定各類保障性住房的準入和退出的標準。從準入標準來看，香港對享受租屋和購買居屋的門檻都有嚴格的法律法規要求，當收入水準超過租屋的標準時，保障對象應及時退出所租房屋，進入購買居屋的群體，如果購買居屋居民的收入水準超過標準時，應退出居屋購買群體，而進入購買市場建案的高收入行列。從未來深圳住房制度及兩類住房交易市場的趨勢來看，作為住房保障對象，隨著家庭收入的變化，市民的居住可以在兩個市場之間轉換，但保障性住房不能在兩個市場之間轉換，這應該成為未來深圳現代住房制度的一項基本原則。

取消企事業部門自建保障房的政策，對已批準的各企事業部門在建的保障性住房進行清理規範。

深圳在經歷了幾十年房改曲折探索後，2018年深圳市政府頒布的《意見》中，以多主體供給保障房為由，頒布了“支持企事業部門利用符合規定的自有用地或自有用房,建設籌集人才住房、安居型建案和公共租賃住房”，這項政策會給未來深圳保障性住房的建設分配和管理帶來一系列後遺症。

隨著全國住房制度的改革，這種所謂部門自建保障性住房的方式已經被取消，部門福利保障房的建設和分配已經成為歷史。住房保障是政府的重要公共職能，不能重新回到由各部門自己承擔保障職工住房的福利分房的老路上去。

部門提供福利保障房不僅有悖於住房社會保障的基本性質，而且會給社會帶來新的極大的不公平，造成政府土地資源和財政資源的流失，給未來的深圳住房保障制度帶來制度性缺陷，應該進行調整；取消企事業部門自建各種類型的保障性住房的做法，把所有社會成員，根據市政府制定的標準和門檻，統一納入社會住房保障體系之中。

為了不遺留更多的後遺症，對已經批準的由企事業部門建設的包括人才房、安居型建案、公共租賃房在內的各種保障性用房，應根據以下幾種情況分別完善處理：

一是對事業部門利用政府行政劃撥的土地以及部分或全部政府資金，建設的供本部門員工居住的保障性住房，應統一納入政府保障性住房的供應體系，本部門員工按照全市統一的保障性住房的標準，參與市各類保障性住房的分配。

二是對企業利用自己土地建設各類保障性住房，如果土地規劃使用性質是非市場建案用地，建成後政府應回收企業自建的保障房，納入全市保障性住房的體系之中；同時政府應支付企業保障房建設中的合理的代建費，並退返企業購買土地時已經付出的地價，企業員工納入全市的住房保障之中，按規定參與市保障房的分配。

三是如果企業將自有用地的功能由工業建設用地調整為市場建案性質，建成後作為企業員工福利或職工的激勵方式，低價或無償租賃給自己企業的員工，企業應參照市場建案的土地出售價格，向政府補交地價。在這種情況下，企業員工的住房本質上是企業給的福利待遇或激勵措施，與市政府住房保障體系沒有直接關係。

四是如果是在工業園區內，企業利用自有土地建房，在土地的功能和性質沒有改變為市場建案性質的情況下，企業所建房子不能對外銷售，只能用於為本企業員工提供必要的配套的職工宿舍。對於這類企業為園區配套自建的員工宿舍，政府主要是加強監管，防止企業變相向企業員工出售住房，更要防止企業向社會出售、出租自建的住房。

理清政府與各類住房建設主體的界限和關係，進一步完善保障性住房的建設、供給體系。

2018年深圳市政府頒布的《意見》中，為加強保障性住房的建設與供給，提出了“多主體供給”的方針和策略，並具體提出了八類供給主體及其相應的供給方式。雖然多主體供給在近期有利於加快保障性住房的建設，但是政府與各類建設主體的界限不清，職類混亂。

不同種類供給主體與政府關係的界限調整具體措施如下：

第一，關於“以房地產開發企業為主，提供市場建案、安居型建案”。安居型建案屬於保障性住房，售價遠遠低於市場建案，因此，政府隻提供包括安居型建案在內的保障性住房，不應向社會提供市場建案。同時，房地產開發企業作為以盈利為目的的市場主體，不負責提供屬於保障性住房性質的安居型建案。

目前政府要求房地產開發商在市場建案開發過程中，提供部分安居房實際上是幫助政府代建，代建費用或由政府以減少地價，或提高土地容積率，或調整改變土地功能等方式進行補償，本質上不是房地產開發企業為社會提供的安居型建案，而是在獲得一定補償的前提下，為政府代建的保障房。在這個問題上，不僅政府與企業的關係在性質上是模糊的，而且在具體代建費用和對各種形式的補償方式的計算上也是不清晰的，有可能造成政府與房地產開發有關的資源的流失和損失。

第二，關於“以住房租賃經營機構為主，提供各類長租公寓”。“住房租賃經營機構”作為多主體供給之一是極不準確的模糊概念。首先是“長租公寓”的性質不明確，如果“長租公寓”是為中高收入群體提供的租賃建案的性質，供需雙方完全是市場行為，由公寓出租方與需求方按市場規則進行交易；包括住房租賃機構在內的各種房地產出租中介組織，只是為供需雙方提供服務的專業服務公司或機構，並非“長租公寓”的供應者，這些機構收取的只是服務費，並非租金，即使這些機構進行了一些維護、裝修等增值服務，也並未改變其中介服務的性質，他們並非“長租公寓”的提供者。如果“長租公寓”是政府提供的保障性住房，房屋的提供者應該是政府租房保障部門，住房租賃經營機構只是受政府有關部門委託，負責管理“長租公寓”的服務機構。

在高房價的背景下，長租公寓成為各路資方爭搶的新市場。（報告附圖）

第三，關於“以人才住房專營機構為主，建設籌集人才住房、安居型建案和公共租賃住房”。

委託人才住房專營機構來建設籌集各類保障性住房有可能帶來政企關係的混亂。2016年以來深圳市成立專門建設保障房的國有企業，即深圳市人才安居集團。成立安居集團的出發點是為了加快人才保障性住房的建設，但是由於企業與政府的邊界和界限未能明確理清，未來也會造成相當多的混亂和遺留問題。

比如作為國有企業的安居集團是以盈利為目標的市場競爭的主體，還是非盈利性質的人才保障建設和管理的服務機構呢？

如果是以盈利為目標的房地產開發企業，它的土地資源或者從土地拍賣市場上競爭而得，或者按市場價格從市政府手中協議轉讓，不能以現在的所謂“行政劃撥”或以遠遠低於市場價格的“協議出讓”方式獲得；在這種情況下，安居集團提供的各類房屋應該是以市場建案的價格出售或出租，而不可能按政府規定以“同地段市場商品住房的租金、售價的60%左右”出租或出售。

如果安居集團是一個主要以政府劃撥土地資源，並按照政府保障性住房的價格出售或出租的組織機構，它就不應該是個以盈利為目標的國有企業，應該是一個負責保障性住房建設管理服務的非營利機構。因此，未來對人才安居集團或類似這樣的企業，必須重新界定和理清政府和企業的關係。界定安居集團與政府的關係，有兩種方式可以選擇：

第一種是將人才安居集團作為一個獨立經營自負盈虧的企業，它與政府負責保障性住房的有關部門是代建代管的關係。

2017年深圳首宗“隻租不售”用地——龍華民治街道一宗二類居住用地，被深圳市人才安居集團以10.1億元拍下。一起參與競拍的還有萬科、佳兆業、星河、碧桂園、保利、中海、龍華建設等7家房企。（報告附圖）

第二種方式是借鑒香港房委會的經驗和做法，將人才安居集團改造調整為非盈利性的法定機構。

第四，關於“支持各類金融機構，采取直接投資、融資等方式，建設籌集人才住房、安居型建案和公共租賃住房”。

政府保障性住房建設過程中，由於建設資金需求量大，為了加快保障性住房的建設，減少財政資金壓力，防範債務風險，采取銀行貸款、發行債券等不同形式的金融融資方式是非常有必要的。但是允許金融機構直接投資各類保障房的建設是個不恰當的政策。這是因為金融機構的直接投資與保障性住房建設的性質是矛盾的，金融機構一旦直接投資，既要成為保障性住房建設的股東和房屋業主之一，又要追求與市場投資盈利水準相適應的投資回報。

而對政府來講，建設保障性住房，為中低收入群體提供基本的住房需求，是政府主要的基本公共服務職能，它不是一個商業行為，因此不應該讓市場化的金融機構來承擔政府的公共服務職能，金融機構不應該成為保障性住房建設的股東之一和保障性住房的業主之一。

更為重要的是，保障性住房是為中低收入群體提供的福利，是非盈利性質的，保障房出售、出租的價格是根據保障對象可承受能力確定的，不應該達到市場建案的出售出租價格。有些保障性住房的價格，不僅不能達到市場建案的平均利潤，還有可能發生虧損或需要補貼，這與作為投資者的金融機構的盈利性和投資回報目標要求是相悖的，因此是不可能持續的。因此，保障性住房的建設和管理不能采取各類金融機構直接投資的方式。

第五，關於“支持社會組織等各類主體，建設籌集具有公益性質的各類住房”。

這一條保障性住房建設的政策和供應主體也應該調整或取消。這是因為，從社會組織建設的公益性質的各類保障性住房的供應對象來看，都應該是中低收入或更加困難的享受城市低保人群或殘疾人群等特殊群體，這些特殊群體本來就應該在保障性住房體系的保障範圍之內，甚至是優先特殊保障的對象，由政府各類保障性住房來供給。

從社會組織作為保障性、公益性住房建設主體來講，社會組織與政府之間一系列關係和政策需要界定和厘清。比如，在社會組織公益性質的各類住房的土地資源的獲得方式上，是政府無償劃撥，還是有償轉讓？如果采取有償轉讓的方式，是與政府協議轉讓還是通過市場競爭取得？這些都是不清晰的。又如，各類公益性保障住房建成後的供給對象如何確定？是政府按照全市的統一標準來統一分配，還是由社會組織自己決定對特定供給對象進行直接分配？如果由社會組織直接分配，在公益性保障性住房的分配中，如何體現公平合理的原則？再如，社會組織建設的公益性保障性住房的產權歸屬如何確定？是由政府所有，納入保障性住房的統一管理之中，還是由社會組織所有？如果由社會組織所有，是否符合公平合理的原則？此外，這些公益性保障性住房未來可否轉讓或進入市場流通？等等一系列問題需要研究和界定，倉促頒布一條保障性住房建設的政策會帶來無數的歷史遺留問題。

從發揮社會組織對公益性保障性住房建設和供給的積極性來看，可以考慮支持社會組織採用兩種方式發揮對中低收入或特殊弱勢群體的住房保障的積極作用：一是由社會組織從建案市場上直接購入或租用各種住房，然後以公益慈善的方式定向捐贈或捐租給特殊困難群體。二是鼓勵社會組織的資金以公益慈善方式，直接捐贈和資助特殊群體用於租房或購房的專項用途，以幫助解決特殊困難群體的住房困難。這兩種方式能夠充分發揮社會組織的積極作用，使之成為政府為中低收入群體提供保障性住房的一支補充力量。

重新審視住房公積金制度的存續，制定更有效的住房金融政策

住房公積金制度是需求側完善住房保障制度的一種方式。

從2010年12月深圳市政府正式頒布《深圳市住房公積金管理暫行辦法》到2018年底，深圳市累計開立部門账戶25.97萬戶，開立個人账戶達1350.92萬戶，位居全國第三位，累計歸集資金達3112.23億元，提取筆數3315.39萬筆，提取總額達1513.57億元。應該說，在深圳房價不斷攀升的情況下，住房公積金制度的延續和完善，對於解決部分市民購買建案起了一定的資助作用。

2011-2018 年深圳市住房公積金累計歸集資金（億元）

數據來源：深圳市住房公積金管理中心

2011-2018年深圳市住房公積金提取筆數和提取資金

數據來源：深圳市住房公積金管理中心

但是，隨著2015年深圳房價又一次成倍翻番，以及新的公積金制度運作實踐中暴露出來的問題，深圳住房公積金制度再次引起“廢立”的思考。當前深圳公積金運作中存在的主要問題有：

一是住房公積金對市民購買建案的促進作用已經十分有限；二是對參加公積金的大多數個人來講，經濟利益受到了實際損失；三是住房公積金制度的實際受惠者是少數有能力購買市場建案的收入比較高的群體，受損的是絕大多數無力購買建案的中低收入群體，這樣的制度設計與社會公平合理的原則是相悖的；四是加重了企業和部門的負擔。

從上述問題來看，住房公積金制度的性質已經發生很大變化，作為購房“互助”的作用和功能在萎縮，作為專項儲蓄制度使絕大多數職工受到了利益損失，使黨政機關、事業部門和國有企業合理避稅、增加員工福利補貼成為目前支撐住房公積金存在和發展的重要因素。

深圳住房公積金是一項涉及幾百萬員工切身利益和上千億資金安全的重要制度，草率決策、輕易地廢除恐怕是不可取的。但是從制度上進行根本的改進，使之與建立住房公積金的初衷和基本原則相適應，應該是可取的態度。

未來深圳住房公積金制度的根本改革，可以考慮從兩個基本方向推進：一是將具有購買市場建案能力的高收入或中高收入群體，不列入住房公積金覆蓋範圍和資金歸集範圍，使這部分群體主要依靠商業性的住房金融機構，用市場的方法解決購買建案的資金渠道。二是將現有住房公積金運營中心改造轉型為專門為中低收入群體購買保障性住房服務的政策性金融機構，按照政府支持、市場化運作的方式，探索創新住宅政策性金融機構的運行機制。

當然，住房公積金制度的改革、政策的調整，以及公積金運營中心的轉型，都涉及幾百萬員工的切身利益，涉及未來深圳住房制度改革的整體設計，還需要進一步論證，並做好新舊體制機制轉換過程中的平穩有序銜接。

（作者為深圳市委原常委、副市長，《財經》記者熊平平改寫，編輯：朱弢）