計生機構取消，或將全面放開生育，你生麽？

文：恆大研究院 任澤平 熊柴

最近機構改革取消了“計劃生育”機構，同時刪除了2013年機構改革時的“為更好地堅持計劃生育的基本國策”、“擬訂計劃生育政策”等內容。這表明，我國生育政策將發生重大調整，生育權有望從政府控制回歸到家庭自主，全面放開生育或已不遠。

事實上，由於種種原因，我國計劃生育政策調整被大大延遲，直到人口老齡化撲面而來，2017年人口出生數量開始下降。除了老齡化、少子化的挑戰，更為嚴峻是人們的生育意願大幅降低。我們建議，盡快實行鼓勵二孩乃至全面放開生育政策，提升中國人口生育率回歸至1.8-2.1的適宜水準。同時加快戶籍制度、教育、公共服務均等化、農民工市民化等改革，推進從人口數量紅利向人力資本紅利轉變。

問題是，如果未來全面放開生育，你會生麽？

1、計劃生育機構1981年以來首次取消，刪除“擬訂計劃生育政策”內容，計劃生育政策或將重大調整

3月13日，國務院提請全國人大審議的《國務院機構改革方案》中提出，不再保留國家衛生和計劃生育委員會，組建國家衛生健康委員會。3月17日，該方案經十三屆全國人大一次會議表決通過。這是自1981年國家計劃生育委員會組建以來，國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。我們判斷，計劃生育機構名稱取消或意味著中國生育政策將發生重大調整，生育權有望從政府控制回歸到家庭自主。

從機構改革說明看，組建國家衛生健康委員會強調衛生健康、老齡化，對2013年組建國家衛生和計劃生育委員會時的“為更好地堅持計劃生育的基本國策”等隻字未提。從主要職責看，國家衛生健康委員會的主要職責包含“負責計劃生育管理和服務工作”，但刪去了2013年機構改革時的“擬訂計劃生育政策”等內容。

組建國家衛生健康委員會。人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標誌。為推動實施健康中國戰略，樹立大衛生、大健康理念，把以治病為中心轉變到以人民健康為中心，預防控制重大疾病，積極應對人口老齡化，加快老齡事業和產業發展，為人民群眾提供全方位全周期健康服務，方案提出，將國家衛生和計劃生育委員會、國務院深化醫藥衛生體制改革長官小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責，工業和資訊化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，國家安全生產監督管理總局的職業安全健康監督管理職責整合，組建國家衛生健康委員會，作為國務院組成部門。其主要職責是，擬訂國民健康政策，協調推進深化醫藥衛生體制改革，組織制定國家基本藥物制度，監督管理公共衛生、醫療服務、衛生應急，負責計劃生育管理和服務工作，擬訂應對人口老齡化、醫養結合政策措施等。

保留全國老齡工作委員會，日常工作由國家衛生健康委員會承擔。民政部代管的中國老齡協會改由國家衛生健康委員會代管。國家中醫藥管理局由國家衛生健康委員會管理。

不再保留國家衛生和計劃生育委員會。不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革長官小組辦公室。

2、計劃生育政策調整被一再推遲，直到人口老齡化撲面而來，2017年人口出生數量開始下降

從建國初期“人多力量大”到1970年代“一個不少、兩個正好”。1949年新中國成立後，政府雖在生育政策上有所變化、甚至反覆，但生育權仍歸家庭。建國初期，政府一度鼓勵生育，比如獎勵多子女母親、強調人多力量大；1970年代提倡“一個不少、兩個正好、三個多了”。由於衛生工作的進步和人民生活條件的改善，出生率上升死亡率下降、壽命延長，中國人口從1949年的5.4億暴增至1978年的9.6億。人口爆炸式增長給當時社會帶來了巨大壓力，體現在吃飯、穿衣、住房、交通、教育、衛生、就業等諸多方面，同時也為改革開放以後的人口紅利埋下伏筆。

1982年計劃生育定為國策，但原本預期隻執行30年就調整。1978年，計劃生育被寫入憲法，“國家提倡和推行計劃生育”。1980年9月中共中央《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》呼籲一個家庭隻生一個孩子。1982年9月，計劃生育國策被寫入中共十二大報告，並在同年12月落實到憲法，“國家推行計劃生育”，“夫妻雙方有實行計劃生育的義務。”自此，“嚴格一孩”計劃生育國策開始長期推行，晚婚晚育、少生優生、“控制人口數量、提高人口素質”等標語刷滿大街小巷。

在80後、90後及其父母親的記憶裡，圍繞著計劃生育或許發生了太多的“故事”。80後及之前的人或許還記得1990年元旦晚會小品《超生遊擊隊》，“海南島”、“少林寺”、“吐魯番”。

根據1980年中共中央《公開信》，當時中央預期隻執行三十年計劃生育就調整，原文是：“到三十年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”一些人口學者在1990年代中期就提出2000年為調整生育政策的最佳時點。但是，因為種種原因，計劃生育政策執行時期被大大延長。

2013年末計劃生育政策開始鬆綁，但“單獨二孩”“全面二孩”均不及預期，2017年人口出生數量大幅低於預期。2013年機構改革中，衛生部與國家計劃生育委員會合並為國家衛生和計劃生育委員會，同時將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會。這種機構和職能調整顯然不只是出於大部製改革的意圖。同年11月，中共十八屆三中全會決定於2014年啟動“單獨二孩”，但因效果不好，2016年推行“全面二孩”。國家統計局數據顯示，2016年是2000年以來的生育高峰，出生人口1786萬，比2015年多出生191萬人。根據此前有關方面的判斷，全面兩孩的政策效果體現有滯後性，應該在2017年之後逐步顯現，也即2017年出生人口數量會明顯高於2016年。但在2017年出生人口僅為1723萬人，較2016年減少63萬人，不及有關方面預期。這種情況或是本次計生機構取消的催化劑。

3、人口少子化、老齡化，鼓勵二孩並全面放開生育必要性緊迫性上升

過去30多年中國經濟高速增長的解釋有很多，其中一個基礎是人口紅利，即人口年齡結構比較年輕，人口負擔比較小。2004年開始農民工工資開始明顯上漲，2012年開始中國勞動年齡人口開始下降，標誌著中國已經度過劉易斯轉折區間、人口紅利漸行漸遠，特別是人口少子化、老齡化問題日趨嚴峻，中國進入未富先老的社會。

1）中國總和生育率極低，2028年前後或迎來約14.4億峰值。總和生育率是指每個育齡婦女平均的生育子女數，一般在2.1可保證一國人口世代更替，即總人口保持不變。根據國家統計局數據，2010年中國總和生育率為1.18，2015年為1.05。不過，由於在人口普查或抽樣調查中存在對低齡人口的漏登，人口學者一般認為總和生育率在1.4-1.6左右。但即便如此，中國的總和生育率在全球仍處於超低水準。根據世界銀行數據，2015年中國總和生育率為1.62，低於全球平均水準2.45，也低於高收入經濟體的1.67。當然，中國還是高於日本的1.46，但其人口總量在2008年達峰值，然後逐漸減少。根據中國生育率和年齡結構，中國人口大致在2028年前後達約14.4億峰值，然後開始減少，2050年降至13.6億。

2）中國老齡化速度快、規模大，在世界前所未有。一般認為，65歲及以上老年人口比例在7%以上為老齡化社會，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級老齡化。從老齡化過渡到深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本25年（1970-1994年）；從深度老齡化到超級老齡化，德國用了36年（1972-2008年），日本用了21年（1995-2006年）。新中國成立以來經歷了三次人口出生高峰（1950-1957年、1962-1973年、1982-1991年），遵從人口發展的慣性規律，六十多年後必然形成三次人口老齡化衝擊波。中國2001年進入老齡化社會，聯合國《世界人口展望（2017修訂版）》預計中國將用24年、即於2025年前後進入深度老齡化社會，再9年後即2034年前後進入超級老齡化社會，2050年達26.3%，到2060年後逐漸穩定在30%左右的水準，老齡化速度前所未有。並且，由於人口基數大，中國老年人口規模也是前所未有。2017年65歲以上老年人口已達1.6億，預計到2050達3.6億，屆時每4個人就有1個65歲以上的老人。

3）鼓勵二孩並全面放開生育的必要性緊迫性上升。根據國際經驗，人口總和生育率呈倒U型規律，即隨著平均收入水準上升，總和生育率先升後降，這就是為什麽歐洲、日本等發達經濟體反而生育率低。個人生育意願和生育行為受到很多複雜因素的影響，包括經濟能力、撫養成本、年齡、生育偏好等等，政策對生育行為的影響具有不確定性。在現實中國，很多年輕人的想法是“生得起，養不起；養得起，學不起；學得起，娶不起”。日本、德國、俄羅斯等一些國家早已頒布了鼓勵生育政策，包括生育補助、稅收優惠、產假延長等，但目前只有少數國家效果明顯，生育率明顯回升。

4）我們建議，盡快實行鼓勵二孩乃至全面放開生育政策，提升中國人口生育率回歸至1.8-2.1的適宜水準。在不斷提高中國人口健康素質的基礎上，大力提高人力資本水準，推進中國從人口紅利向人力資本紅利轉變。盡快打破城鄉戶籍限制促進人口的自由流動，盡快打破要素壟斷推動教育改革促進人的社會階層流動，並進一步推進公共服務均等化和農民工市民化。進一步推進養老體系建設，積極應對已經到來的快速老齡化衝擊。

此外，本次機構調整中與人口相關的另一個亮點是組建國家移民管理局，這是否意味著中國未來可能大量引進國外勞動力緩解人口壓力？國家移民管理機構是大國政府機構標配之一，比如引進國外勞動力和人才是美國人口年齡結構較為年輕、經濟保持競爭力的一個重要原因。

本次國務院機構方案提出，將警察部的出入境管理、邊防檢查職責整合，建立健全簽證管理協調機制，組建國家移民管理局，由警察部管理。其主要職責是，協調擬定移民政策並組織實施，負責出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來管理，負責外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，牽頭協調“三非”外國人治理和非法移民遣返，負責中國公民因私出入國（境）服務管理，承擔移民領域國際合作等。而早在2016年2月，國務院辦公廳印發《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》，其中特別提到“進一步完善國家移民管理機構設定和職責配置”；同年6月，中國正式加入國際移民組織。