PSL棚改貸款面臨擠出？

本報記者張奇北京報導

21世紀經濟報導記者獲悉，目前各地方開始申報2019年棚戶區改造計劃任務。相關部門要求，新開工棚改項目，不得以政府購買服務名義實施建設工程或變相舉債，確實需要政府融資的，應當通過發行地方政府債券方式融資。

這意味著未來棚改專項債模式將越來越佔據主導地位，而以往PSL（抵押補充貸款）提供棚改貸款的方式將面臨擠出。

“PSL跟政府發債是兩回事，一個是貨幣政策支持層面，PSL是央行把錢給國開行，國開行去貸款；一個是地方政府用錢層面，規範地方政府融資。如果規範的貸款融資部分能繼續做下去，PSL還是會支持。”聯訊證券首席經濟學家李奇霖對21世紀經濟報導記者表示，“如果以往以政府購買服務名義進行的貸款較多，那PSL規模可能會收縮。”

數據顯示，11月央行對國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家銀行淨增加PSL共255億元，PSL餘額為3.34兆元。

在外匯佔款下降的背景下，PSL擔負著提供中長期基礎貨幣的重要職能。如果棚改貸款收縮帶來PSL規模收縮，那基礎貨幣也可能面臨收縮風險。因此，如何調整PSL投向、穩定基礎貨幣規模儼然是一個新課題。

PSL增長放緩

為支持國家開發銀行加大對“棚戶區改造”重點項目的信貸支持力度，央行於2014年4月創設PSL工具，給開發性金融支持棚改提供長期穩定、成本適當的資金來源。

創設當年，央行提供PSL資金3831億元，2015年-2016年提供PSL資金為6980.89億、9714.11億，PSL規模快速攀升。與此同時，國開行棚改貸款亦明顯增加。國家開發銀行年報顯示，其2013年棚戶區改造發放貸款僅為1060億，而2014年增長近3倍至4086億，2015年、2016年繼續增長至7509億、9725億。

2017年，PSL棚改貸款增長速度放慢下來，當年新增PSL規模6350億元，國開行發放棚改貸款8800億元。年報顯示，截至2017年末，國開行棚戶區改造貸款餘額2.73兆元，佔比25%，在各類貸款中佔比最大。

不過2018年上半年PSL投放再加速，半年新增規模4976億元，佔上年全年的78%，一度引發市場關注。

彼時申萬巨集源研究所研究主管李一民稱，PSL投放一方面會通過國內貸款直接提高房地產到位資金，促進房地產投資；另一方面會通過貨幣化安置帶動房價上漲，銷售回款提升資金來源增速，助力房地產投資。但收緊PSL是大勢所趨。

下半年PSL增速開始放緩，7-11月合計增長1515億元，同比下滑28%。分析認為這可能與棚改專項債發行加速有關。

今年4月，財政部發布《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》，豐富了棚改融資的資金來源。該辦法下發近兩個月後，首單15億棚改專項債於天津問世。此後財政部又要求，加快地方政府專項債券發行和使用進度，並做出相應安排和部署。

這使得棚改專項債規模迅速攀升，成為地方棚戶區改造的重要資金來源。Wind數據顯示，截至12月4日，棚戶區改造專項債發行規模已達3101億，約佔全年新增專項債發行規模的四分之一。

一位不願具名的固收分析師稱，PSL減量也是希望棚改不要過度依賴國開行，這方面地方政府應更自主一些，地方政府的事情更應由地方政府來舉債，自己來負擔成本。“發棚改專項債是個好事，這與控制整體巨集觀杠杆率相對應。”

“以後通過公開、透明、低成本的地方政府專項債進行融資是大趨勢，除了棚改專項債以外，其它適合做專項債券的項目都會朝這個方向轉型。” 交通銀行首席產業分析師汪偉稱。

降低企業融資成本新工具？

21世紀經濟報導從消息人士處獲悉，2019年新開工棚改項目，不得以政府購買服務名義實施建設工程和變相舉債，確實需要政府融資的，應當通過發行地方政府債券方式融資。

北京市萬商天勤律師事務所合夥人祝詣茗稱，在以往的棚改實踐中，主要采取以下三種模式來保障項目融資、落地：一是政府和社會資本合作（PPP）模式，二是政府購買服務模式實施棚改，三是棚改專項債模式。

政府購買模式下，通常由政府選擇具有實力的平台公司，政府與其簽訂購買服務協定，由平台公司負責具體實施。項目資金來源於國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行的棚改專項貸款。“政府購買服務管理辦法頒布、PSL審批權收回總行、住建部對棚改實施的會議精神，這幾項重大變化將為此種模式的實施帶來巨大挑戰。”祝詣茗認為。

她同時表示，實操中，PPP項目產生的政府支出責任總和不得超過該地政府一般公共預算支出的10%紅線，而棚改項目往往體量大、投資額較高、經營性收益較差，以PPP模式實施棚改的項目在逐步減少。棚改專項債勢必會成為2019年棚改項目實施的主要模式。

“不論如何，以前開行貸款多是用政府購買服務，也有企業自身融資和地方財政直接還款等方式，如果未來政府融資要去發債會產生一定擠出效應，貸款可能要少一部分。”一位國開行人士稱。

一位巨集觀分析師認為，長期來看，未來棚改對PSL依賴度應該會下降。據了解，PSL的主要功能是支持國民經濟重點領域、薄弱環節和社會事業發展而由央行對金融機構提供的期限較長的大額融資。

據21世紀經濟報導記者梳理，目前PSL資金已經不僅僅用於棚改，重大水利工程建設專項過橋貸款、水利建設貸款、農村路網貸款等均可使用PSL資金。“PSL政策性資金，成本較低，主要跟隨政策走。現在PSL的資金主要投入棚改、扶貧領域。”前述接近開行人士稱。

華泰巨集觀首席分析師李超對21世紀經濟報導記者表示，PSL投放是非常明確的打擊長端利率的信號，重點考慮還是在於貨幣政策取向。央行需要投放PSL降低企業融資成本，因此投放不會弱化。