世界貿易組織（WTO）近年來難事不斷，近期更是進入了決定“生死存亡”的關鍵時刻：WTO的爭端解決機制（Dispute Settlement Body，DSB）面臨危機——美國從2017年起對WTO上訴機構（Appellate Body ）啟動法官候選人甄選程序百般阻撓。由於此程序必須得到WTO成員的一致認同才可啟動，除非有解決方案，到今年年底，WTO最重要的仲裁功能將出現實質性癱瘓。
當前全球貿易保護主義之風漸盛，多邊貿易體制岌岌可危，WTO究竟該何去何從？在危機面前，是否會退回到關稅與貿易總協定（GATT）時期？全世界是否需要認真考慮WTO-1？ 而如若美國真的退出了WTO，WTO又該如何繼續前行？
針對這一系列問題，佛羅裡達大學全球經濟與環境機遇中心主任、世界貿易組織上訴機構創始成員及前主席、首席法官詹姆士·巴克斯（James Bacchus）在今年博鼇亞洲論壇期間和近期接受了第一財經的多次獨家專訪。他強調，盡快恢復DSB上訴機構的人員任命，否則新的貿易爭端案件越積越多，將嚴重影響WTO作為多邊貿易協調和仲裁機制的運作效率。若美國繼續阻撓上訴機構任命新成員，WTO的163個成員應該使用現有的WTO規則來建立一個有效的平行爭端解決體系。
在他看來，沒有美國的WTO不能算一個真正的WTO，“我不認為美國政府會真正決定退出WTO，我也不認為美國貿易代表羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）真會讓美國退出WTO，他只是想重塑WTO的運行模式。”巴克斯表示，“但也不是說失去了美國，WTO就不能繼續運行下去。”
針對WTO在決策機制方面存在的問題，巴克斯認為，“未來WTO也可以通過諸邊貿易協議繼續前進，且眾多WTO的多邊貿易協議也是從早年的諸邊協議演化而來。”
和一些學者認為全球化過度的觀念截然不同，巴克斯強烈認為全球化做得還遠遠不夠。他表示:“我認為我們需要更好的全球化治理，從經濟和環境角度來促進全球可持續發展，就這一領域而言，中美合作存在巨大潛力，特別是中美兩國在氣候變化問題上的合作迫切而不可或缺，該問題的重要性超過一切。”
巴克斯曾擔任WTO上訴機構的首任法官之一，並兩次擔任該機構主席。
全球化還遠遠不夠
第一財經：中國加入WTO後，深度參與了全球化進程，重塑了全球價值鏈。2001年，中國在全球製造業增加值中的份額僅為4%，2017年的份額約是23%，是美國、日本和德國的總和，也正因如此，中國佔據大量市場份額的事實讓一些國家感到“不舒服”。在過去的兩年裡，某些國家對待中國的態度有了實質性轉變。你如何看待這種轉變？
巴克斯：1979年，我曾作為美國貿易談判代表與團隊一起參與實施了中美兩國之間的第一個雙邊貿易協定。10年後，我成為了美國民主黨國會議員。上世紀90年代初，我就是堅定支持中美貿易友好關係的人士之一。離開國會後，我被任命為WTO上訴機構的七名創始成員之一。我在WTO任職的頭十年，曾兩次擔任上訴機構的主席和首席法官。我的專業是國際法，同時也是法學教授。
2001年中國加入WTO時，我正任職於WTO上訴機構，當時我也強烈支持中國入世，其實如果中國不入世，WTO也很難被稱為“世界”貿易組織。2003年，我在WTO上訴機構任期內參與的最後一個案子也恰是中國的“入世第一案”，當時中國和其他國家作為原告向WTO提出對美國鋼鐵保障措施（Steel Safeguards）的訴訟。
（注：2002年3月，時任美國總統布什宣布對進口鋼鐵實施201保障措施調查案最終救濟方案，對板坯、板材等進口的主要鋼鐵品種實施為期三年的關稅配額限制或加征高達30%的關稅。此舉立即遭到了世界所有向美國出口鋼材國家的強烈反對，相關國家紛紛利用WTO相關規則，向美國政府施壓。2003年7月11日，美國201鋼鐵保障措施案三人專家組發布報告，裁定美國對本國的鋼鐵保護措施違反WTO規則，支持原告方要求美國立即停止對本國鋼鐵行業執行保障措施的申訴。該案起訴美國的國家多達8個，中國是原告之一，因此這是中國入世後，第一次成功運用WTO爭端解決機制保護本國貿易和產業合法利益，取得了勝利。）
2004年，我離開了WTO，此後也始終致力於繼續保持和加強美中兩國之間強有力的貿易合作和地緣政治關係。我在佛羅裡達大學擔任法學教授，同時也是浙江大學國際法講座教授，每年都會來中國。我的《貿易和自由》（Trade and Freedom）一書在中國有不少讀者，新書的中文譯本今年晚些時候也會正式發行，名為《積極的世界：塑造和共享可持續的全球繁榮》（The Willing World: Shaping and Sharing a Sustainable Global Prosperity，倫敦《金融時報》2018年“年度最佳書籍”）。
關於一些人認為中國可能違反了部分WTO義務，我認為，正確的做法是，中國、歐洲、美國、日本等應該訴諸WTO爭端解決機制，來解決這類問題。
第一財經：丹尼·羅德裡克（Dani Rodrik）在最新出版的《貿易的真相》一書中提到自己對全球化的理解。你是否認同他所謂超級全球化（hyper globalization)的說法和看法？
巴克斯：羅德裡克教授認為我們也許在全球化的道路上走得太遠了，但我強烈認為我們做得還遠遠不夠。我認為我們需要更好的全球化治理，從經濟和環境角度來促進全球可持續發展，就這一領域而言，中美合作存在巨大潛力，特別是中美兩國在氣候變化問題上的合作是迫切、不可或缺的，該問題的重要性超過一切。
WTO的“生死存亡”時刻
第一財經：WTO目前正面臨巨大挑戰，有觀點認為WTO在今年年底將會退回到關稅與貿易總協定時期的機制，甚至萊特希澤認為GATT更好，但WTO前總乾事拉米(Pascal Lamy)認為這是不可接受的。這種倒退會發生嗎？
巴克斯：從上世紀80年代開始，我與萊特希澤在美國對世界其他國家貿易的基本方針上的看法就存在很大差異。萊特希澤是優秀的貿易律師、技巧高超，但同時他也是單邊主義者（unilateralist）和保護主義者。我們初識時，他是美國鋼鐵貿易方面的律師，而我當時是美國國會議員。當時的問題是，美國是否要同意更新貿易糾紛解決機制，新的機制需要是強製性、具有約束性的，我始終認為這是必要的，但萊特希澤一直持不同看法，他說過要回到GATT時代，在這一機制下，任何一個成員都有權否決報告的通過、爭端解決機構的組建等。
美國政府現在相信的是權力統治，而不是法治，他們也已經開始行動，包括宣布退出巴黎氣候協定、退出與伊朗的核武器協議、退出TPP（跨太平洋夥伴關係協定）等，我認為這都是錯誤的。
（注：WTO設立了專門的爭端解決機構，負責設立專家小組和上訴機構，而在GATT下則無此類機構。專家小組和上訴機構報告的通過採用了由DSB不一致否決的原則，此原則的采納使專家小組和上訴機構的報告一般都可以通過，與GATT下一票即可否決的制度相比，其解決了爭端久拖不決的情況。）
第一財經：如果退回到GATT時代，我們將會付出什麽代價？
巴克斯：萊特希澤似乎試圖要“殺死”上訴機構，他們希望上訴機構能夠服務於美國的利益，但上訴機構的判決始終是公正且獨立的，這也是該機構建立的原則。
第一財經：回到GATT時代，美國的確可以掌握更大的話語權。
巴克斯：在GATT時代，每個國家都能一票否決，這在WTO下是不存在的，顯然川普和萊特希澤更希望回到GATT時代。因此，過去一年多來，美國始終在阻礙WTO上訴機構任命新成員，這也導致上訴機構目前只剩3名法官。條約規定，上訴機構必須要至少有3位法官來參與上訴裁決，如果人數不足，就無法發揮效力。目前的情況是，2位法官的任期將在今年12月到期，那就意味著屆時就只剩下1位法官，這是來自中國的一位女法官，她在過去很好地代表了所有WTO成員行使權利。
一旦上訴機構無法發揮效力，WTO的爭端解決機制就會陷入停滯，這也意味著整個貿易體系將陷入危機，這是影響WTO未來“生死存亡”的大問題，而目前其他貿易摩擦也仍在持續，因此我們需要通過上訴機構來解決這個危機。
如果美國繼續阻撓（stonewall）上訴機構任命新成員，那麽WTO的其他163個成員應該使用現有的WTO規則來建立一個有效的平行爭端解決體系（parallel dispute settlement system）。
（注：該替代方案的核心是使用《爭端解決諒解協議》第25條（Article 25），該條款規定可以建立一個WTO成員可以加入其中的仲裁機制，作為爭端解決的替代方案。成員們可以根據第25條設立“不包含美國的上訴機構”，其中各成員將認同一套共同的仲裁規則。第25條提及，任何兩個WTO成員在遇到貿易糾紛時，都可以選擇仲裁。它們可以選擇自己的仲裁人、可以自行決定程序，也不需要提前受到批準，且任何國家也不能禁止它們這麽做。它們通過仲裁所得的判決也與任何其他WTO爭端解決的判決同樣具有法律約束力，同時也是可施行的。）
第一財經：幾年前拉米就提及，退回GATT時代是不可被接受的，但同時他也表示應該準備“B計劃”，即“一個沒有美國的WTO”。你認為WTO是否能在美國退出的情況下繼續運轉？
巴克斯：退回GATT時代的確是不能接受的。我認為美國退出WTO無疑是“經濟自殺”（economic suicide），同時，我認為美國政府並不會真正決定退出WTO，我也不認為萊特希澤真會讓美國退出WTO，他只是想重塑WTO的運行模式，讓美國能更容易獲得自己想要的東西。
但其他成員也要做好準備，在沒有美國的情況下，繼續推進WTO。沒有美國的WTO不能算一個真正的WTO，就像沒有中國的WTO也不能稱之為完整的WTO。但是，並非失去了美國，WTO就不能繼續運行下去，就像我們在TPP中所看到的那樣，其他11個國家在沒有美國的情況下依舊繼續前進，只是可能其重要性下降了。
數字貿易等領域應推進諸邊主義
第一財經：在放棄NAFTA（北美自由貿易協議）後，美國、墨西哥和加拿大重新簽署了新協議——美國-墨西哥- 加拿大協議(USMCA)，你認為這是一種更高層次的貿易協議嗎？
巴克斯：在我看來，這並不是真正的自由貿易協定，雖然一些人認為這是NAFTA+，但我認為這其實是NAFTA-，是一場從自由貿易轉向管理貿易（managed trade）的運動，而我反對有管理的貿易，其效率不足，這也是我和羅德裡克教授存在分歧的一點。顯然，美國政府相信有管理的貿易才是有效的，但諷刺的是，美國另一方面還在指責中國實行有管理的貿易。管理貿易顯然抑製了美國經濟的發展。
第一財經：在美國退出TPP後，在日本力推下，剩餘11個成員國在2018年3月8日簽訂了新的貿易協定（CPTPP，全面與進步跨太平洋夥伴關係協定）。你是否認為CPTPP是更高層次的貿易協議，且美國和中國都應該加入？包括 CPTPP和RCEP（區域全面經濟夥伴關係）等在內，你認為這是否會削弱WTO的影響力？
巴克斯：事實上，我認為WTO在未來一兩年內將變得更加重要，不管美國退出與否。
我經常說美國應該重新加入TPP，我也認為美國和其TPP創始國也應該邀請中國加入。TPP中規定了成員國應該履行的新義務，一些是在WTO中所沒有的，例如數字貿易（digital trade）就是其中之一。
美國政府做的一件積極的事是，他們尋求有意願達成協議的WTO成員來達成協議，即以諸邊貿易協議來規避要取得WTO160多個成員一致同意的要求，但我認為中國如果不參與，一切很難取得實質性發展。如果能有全球性的數字貿易協議，我們才能最大程度上受益。
第一財經：在全球電子商務爆炸性增長的背景下，由於WTO缺乏相關規則，一些成員開始研究對策。今年1月，中國、美國、歐盟、俄羅斯、日本、巴西等共76個WTO成員，在瑞士達沃斯舉行的電子商務非正式部長級會議上簽署《關於電子商務的聯合聲明》，確認有意在WTO現有協定和框架基礎上，啟動與貿易有關的電子商務議題談判。中國在最後一刻同意加入，目前談判正在進行，你預期未來會如何發展？
巴克斯：我認為這的確是一個方向，一切才剛剛開始，而且很重要，我們也必須要繼續推進。中國、歐盟、美國等其他國家需要達成一定的共識。
第一財經：你認為這種共識有可能在短期內達成嗎？
巴克斯：這些年，我參與了很多貿易協商，你會發現，很多事情剛開始的時候總是覺得沒有辦法達成共識，但最後都達成了共識。
當我年輕的時候，在美國貿易代表署（USTR），美國有一個瘋狂的想法，認為該為北美制定一個自由貿易協定。當時大家都說我們瘋了，認為這永遠不會發生。然而15年後，國會通過了我們的這項計劃（1992年8月12日，美國、加拿大及墨西哥三國簽署了NAFTA）。所有的貿易協定幾乎都經歷了這樣的過程。1947年時，我們沒能成立國際貿易組織（ITO），當時的GATT其實是B計劃，在日內瓦參與簽訂GATT的只有23個國家，隨後的40年間，WTO成員上升到近100個，之後的烏拉圭回合談判持續了近10年，最終我們建立起了WTO，前後將近花了半個世紀。但如今在氣候變化、數字貿易、競爭政策等問題上，我們可能沒有那麽多時間。
第一財經：的確如此，在重大議題上耗費太長的時間的確不現實。那麽諸邊主義（plurilateralism）是不是一個可行的解決方案？
巴克斯：很多人認為，WTO的談判方式就是多邊主義，也就是說在所有164個成員都同意的情況下，協議才能最終達成。但事實上，這一想法是不切實際的，上世紀90年代WTO成立之初的設想可能並不適用於當下。
我認為，未來WTO可能會通過諸邊貿易協議繼續前進。其實有一些協議的確已經在諸邊主義原則下簽署，例如IT協議、政府採購協議等。在全球經濟飛速發展的背景下，現在最好的推進方式是，讓那些有意願履行義務的成員進行合作，因為這樣做對它們也有益。
第一財經：你認為中國應該基於諸邊主義來推進數字貿易協議？
巴克斯：是的。如果美國、中國、歐洲、日本能夠在數字貿易上達成一致，那麽其余國家肯定也會同意。
很多人忘記了，不少WTO協議都是從諸邊主義開始的，例如在東京回合談判時簽訂的諸邊貿易協議。當時，除了貿易談判，我的工作就是飛到全球各地，推動GATT成員簽訂反傾銷、反補貼等規則，而在烏拉圭回合談判後我們成立了WTO，這些協議後來就變成了《WTO反傾銷協議》、《貿易技術壁壘協議》等。
第一財經：你要如何說服各國接受某項協議？
巴克斯：要人們接受一個協議，唯一的方式就是讓他們看到這一協議有利於他們本身的利益。
第一財經：目前，中國、美國和其他國家間似乎有很多誤解，尤其是針對產業政策、補貼、國有企業等。如何在這些領域相互溝通，降低誤解，尋求共識？
巴克斯：很多人認為，WTO沒有設想到中國治理模式的不同，但我不認同這種看法，GATT從一開始就考慮到了不同的產業政策。如果一定要說什麽政策是好的、什麽是壞的，如果產業政策是為自由市場提供一個賦能的框架，並投資基本的研發，我完全支持；但如果產業政策旨在管理貿易和管理經濟結果，那我就表示反對。補貼只會對市場經濟產生副作用，等同歧視海外供應商，這也違反了WTO的規定。
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