事關黃河全流域9省份，水質變好、節水效率高就有獎勵

我國將用三年時間，在沿黃九省（區）探索建立黃河全流域生態補償機制，構建上中下遊齊治、乾支流共治、左右岸同治的格局，讓黃河流域水資源得到有效保護和節約集約利用，乾流和主要支流水質穩中向好。

財政部、生態環境部、水利部、國家林草局聯合印發的《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》（下稱《實施方案》）9日公布。《實施方案》確定，2020年~2022年試點期間，中央財政專門安排黃河全流域橫向生態補償激勵政策，獎勵資金將對水質改善突出、良好生態產品貢獻大、節水效率高、資金使用績效好、補償機制建設全面系統和進展快的省（區）給予資金激勵，體現生態產品價值導向。

黃河全流域橫向生態補償機制實施範圍為沿黃九省（區），包括山西省、內蒙古自治區、山東省、河南省、四川省、陝西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區。

根據《實施方案》，四部門會同有關部門和地方建立黃河流域生態補償機制工作平台，匯總集成黃河流域森林、草原、濕地、湖泊、生態流量、水土流失治理、生態環境質量、汙染排放，以及經濟社會發展等情況。探索開展生態產品價值核算計量，逐步推進綜合生態補償標準化、實用化，為市場化、多元化生態補償機制建設提供有力支撐。

黃河承擔了全國12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務。攝影/章軻

《實施方案》確定，中央財政每年從水汙染防治資金中安排一部分資金，支持引導沿黃九省（區）探索建立橫向生態補償機制。資金納入中央生態環保資金項目儲備庫管理，採用因素法分配，分配測算的因素主要考慮各省（區）在黃河流域生態環境保護和高質量發展方面所做的工作、努力程度以及取得的成效。主要因素及權重分別為：水源涵養指標30%、水資源貢獻指標25%、水質改善指標25%、用水效率指標20%。資金安排向上中遊傾斜，可按照各地機制建設進度、預算執行情況、績效評價結果等設定調節系數。

同時，鼓勵地方加快建立多元化橫向生態補償機制。鼓勵開展排汙權、水權、碳排放權交易等市場化補償方式，逐步以點帶面，形成完善的生態補償政策體系。試點初期，中央財政按照“早建早補、早建多補、多建多補”的原則，對開展生態補償機制建設成效突出的省（區）安排獎勵。

黃河流域水資源總量佔全國水資源總量的2.6%，在全國七大江河中居第4位。人均水資源量905立方米，畝均水資源量381立方米，分別是全國人均、畝均水資源量的三分之一和五分之一，在全國七大江河中分別佔第4位和第5位。黃河承擔了全國12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務。黃河流域省份特別是黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區也是我國農產品主產區，糧食和肉類產量佔全國總產量的1/3左右。

中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀在今年第1期《區域經濟評論》上介紹，與長江流域類似，黃河上中下遊地區的發展也很不平衡，特別是黃河上中遊有7個省區都是發展不充分的地區，同東部地區及長江流域相比存在明顯差距，有些省區甚至是全國發展最困難的地區。全國14個集中連片特困地區有5個處於這一流域。與長江不同，黃河水資源總量不到長江的7%，人均佔有量僅為全國平均水準的27%。

陳耀認為，要用“一盤棋”調控的思想，有效建立流域整體聯動利益共享機制。建立和完善流域整體管理體系，河長製湖長製組織體系，水生態環境保護聯防聯控、共保共治、聯合執法機制，跨區域管理多層次協調機制，流域地區產業分工合作和利益共享機制。

中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授張可雲也在同期《區域經濟評論》上介紹，流域內各省區在資源利用方面存在矛盾與衝突。以水土資源為例，黃河流域資源性缺水的事實使得人河爭水、人河爭地問題難以避免，且十分突出。

2018年6月27日，中央第二環境保護督察組在內蒙古巴彥淖爾市督察烏梁素海汙染整治情況。圖為督察人員走下乾渠檢查。攝影/章軻

黃河流域能否實現高質量發展，水資源配置成了最大考量。

流域上下遊橫向補償是我國生態保護補償制度建設不可忽視的內容，也是自然資源資產實現優化配置的重要路徑，也是山水林田湖草生命共同體保護修複的一項激勵性舉措。

據第一財經記者了解，2011年，財政部、原環境保護部聯合印發《新安江流域水環境補償試點實施方案》，標誌著我國跨省流域補償制度建設正式落地。同年12月，陝西、甘肅兩省渭河沿岸的6市1區簽訂了《渭河流域環境保護城市聯盟框架協議》，自主探索了“以生態保護為初衷、以省際協商為平台、以市縣權責為約束、以地方財政為支持”的跨省流域補償制度。

截至目前，我國已有廣西、內蒙古、山東、湖南、四川等24個省(區、市)制定了本行政區域內的流域補償規範性文件。跨省間補償方面，已實施了新安江、渭河、引灤入津、東江、汀江-韓江、九洲江、赤水河、潮白河、酉水、淥水、滁河等流域的試點。

據中國土地評論介紹，海南省在赤田水庫和流域面積大於1000平方公里的跨市縣河流9個試點中，以“誰獲益、誰補償，誰汙染、誰賠償”為原則，兼顧賠償與補償。安徽在沱湖流域補償中以“誰達標、誰受益，誰超標、誰賠付”為原則，偏重水質補償。

在資金來源方面，省內流域上下遊橫向補償資金主要來自於省級和市縣財政，補償資金用途主要限定於流域生態保護，補償方式日漸多元化。跨省流域上下遊橫向補償資金，主要來自中央專項補償引導(獎補)資金和各省財政，如雲貴川三省簽訂的赤水河流域上下遊橫向補償、北京與河北簽訂的潮白河流域上下遊橫向補償等。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文對第一財經記者表示，還要建立約束機制，如建立水質超標則罰款賠償的機制，對未在一定時間內簽訂補償協議達成協作的收取一定的考核基金。

未來，黃河流域還將推進實施一批重大生態保護修複和建設工程，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，並探索富有地域特色的高質量發展新路子。