政府連禁環保“一刀切”背後

（圖片來源：全景視覺）

經濟觀察報 記者 董瑞強如何避免環保“一刀切”，地方政府面臨著一場博弈。

10月26日至27日，生態環境部部長李乾傑連續兩次在全國生態環境系統有關會議上明確提出，要禁止環保“一刀切”，堅決避免以生態環境為借口緊急停工停業停產等簡單粗暴行為。

下一步，將采取措施深入推進禁止環保“一刀切”工作，頒布更加詳盡的檔案，針對相關環保領域和監管措施，逐一提出要求，既查不作為又查亂作為，並建立長效機制。此外，還將結合中央生態環保督察和強化督查開展兩個環保“一刀切”專項檢查。

這對於京津冀地區、汾渭平原等重點區域各級政府而言，今年的秋冬季不可能成為大氣汙染防治力度放鬆的一個空檔期，各地將面臨一場嚴峻考驗。尤其是備受公眾關注的環保“一刀切”問題，更是一項重點考核內容。

政策加壓

今年5月以來，生態環境部已數次發文要求地方禁止環保“一刀切”。生態環境部專門制定《禁止環保“一刀切”工作意見》，要求被督察地區堅決杜絕平時不作為、臨時亂作為情況發生，防止不分青紅皂白地實施集中停工停業停產行為。

李乾傑強調：“‘一刀切’行為是生態環境領域中的嚴重形式主義、官僚主義，必須堅決反對、有效遏製、及時消除。今後不只是糾偏，還將加強對‘一刀切’問題查處力度，發現一起查處一起，嚴肅追責問責。”

與此同時，為確保各地秋冬季任務按期完成，今年《京津冀及周邊地區2018-2019年秋冬季大氣汙染綜合治理攻堅行動方案》（下稱《方案》）也特別要求，各地要堅持分類施策、差別化管理，嚴禁采取“一刀切”方式。這是區別於去年大氣汙染綜合治理攻堅方案的一個亮點。

11月1日，上海鋼聯“我的鋼鐵網”資訊總監徐向春在接受經濟觀察報採訪時表示，禁止環保“一刀切”，根據環保排放績效實施錯峰生產，促使企業加快技術改造和產業更新步伐，這體現了激勵先進、處罰落後產能的政策導向。

近兩個月以來，生態環境部在深化“放管服”改革等一系列有關指導意見中也提出，各地要頒布細化防止“一刀切”的有效措施，嚴禁“一律關停”、“先停再說”等敷衍應對做法。

9月12日，《河北省嚴格禁止生態環境保護領域“一刀切”的指導意見》（下稱《意見》）的頒布被認為是省級層面首份專門就此問題進行規定的檔案，對10個領域和行業環境執法提出更細要求。這意味著地方政府在大氣治汙工作糾偏上將更突出對環保“一刀切”的監督檢查。

河北省環保廳大氣處副處長謝文勇向經濟觀察報表示，下一步將對《意見》落實情況開展專項督察，對各地政策執行中存在的形式主義、不作為甚至亂作為問題，將依紀依法嚴厲問責，並嚴肅追究相關人員責任。

生態環境部環境監察局局長田為勇對經濟觀察報說：“只要發現地方搞‘一刀切’，將進行嚴肅處理，包括企業和地方相關責任人，絕不允許平時不作為、檢查時亂作為。”不過，他還指出，對於那些違法或超標排放的汙染嚴重的企業，我們將嚴格依法整治，特別是對“散亂汙”企業停產整治，這都不能被視為“一刀切”。

利益博弈

11月1日，卓鋼鏈黑色研究院高級分析師梁吳健對經濟觀察報分析稱，地方政府在制定環保限產政策時會面臨一些實際問題，一方面要考慮如何避免“一刀切”，完成大氣治汙任務；另一方面要考慮地方經濟，對正規企業限制會相對減少。如何把控好這個度，非常考驗地方政府的執政能力和智慧。

而在北京京誠嘉宇環境科技有限公司總經理楊曉東看來，今年並未弱化大氣治汙力度，京津冀各地在目標壓力下，很可能會繼續加嚴相關限產舉措，甚至會再度出現“一刀切”現象，這需要進一步加大督察力度。

根據《方案》，今年秋冬京津冀及周邊地區PM2.5平均濃度、重度及以上汙染天數都要同比下降3%左右，而去年目標為“雙降15%”。有自媒體稱，今年秋冬中國大氣治汙考核目標太過寬鬆，開始放鬆治汙力度，以刺激經濟增長。

10月31日，生態環境部新聞發言人劉友賓對此表示，認為3%目標設定降低了大氣治汙力度，是對《方案》的誤讀。今年PM2.5實際改善目標在11%以上。

他解釋說，據專家評估測算，在去年秋冬季PM2.5下降的25%比例中，“天幫忙”貢獻佔三分之一左右，導致PM2.5濃度下降8.5%左右。今年在正常天氣條件下，要保證空氣品質同比不惡化，首先要通過“人努力”抵消去年“天幫忙”8.5%的下降比例。而且今年12月至明年2月大氣擴散條件與去年同期相比明顯偏差。

“所以實現3%目標仍相當艱巨，壓力非常大，治汙力度依然會加大。各地在完成秋冬季目標的同時，還要確保年度目標實現。”劉友賓坦言，往後降低1微克都越來越難，減排太空進一步收窄，剩下都是難啃的“硬骨頭”。

10月27日，李乾傑專門就錯峰生產、考核算账等六方面提出禁止“一刀切”要求。他強調，各地要正確對待大氣汙染防治攻堅戰各項目標任務考核，把功夫下到平時，嚴禁考核算账搞“一刀切”。

經濟觀察報記者注意到，今年秋冬季京津冀“2+26”城PM2.5平均濃度同比下降目標定在3%以上的城市就多達20個。其中，唐山、邢台、晉城、菏澤、鄭州等5城定為4%，石家莊、辛集、邯鄲、開封等4城目標高達到4.5%。

河北省在其打贏藍天保衛戰三年行動方案中也提出，2018年全省PM2.5平均濃度要較2017年下降6%以上；2019年保定力爭退出全國重點城市空氣品質排名後20位，唐山退出後10位；2020年，石家莊、邯鄲、邢台市力爭退出後10位，唐山退出後20位。

石家莊市大氣辦副主任馬玉辰對經濟觀察報坦言：“今年上半年大氣環境品質的改善並不足以打消我們對完成全年任務的擔憂，未來的目標壓力依舊很大。”

在徐向春看來，經過幾年的環保治理，地方政府初步具備了精細化、科學化的政策措施和手段。不過，在落實禁止“一刀切”政策中也可能會走偏，導致汙染防治的某種放鬆。但在大氣品質考核硬指標面前，限產力度不會減小多少，甚至在某種情況下還會進一步加強。

唐山一家大型鋼鐵企業內部人士對經濟觀察報介紹，前一段時間持續出現霧霾氣象，幾乎天天折騰限產，很多鋼鐵企業都有限產任務，而且力度有所加大，這難免會影響企業正常生產經營。

這位內部人士分析，地方政府能真正落實禁止“一刀切”政策，將非常有利於正規企業生產經營和市場劣幣的出清，但在目標壓力下，地方政府也面臨兩難。“如果一遇重汙染氣象就持續限產，特別是空氣品質排名靠後的地市出於政績考慮，勢必加大錯峰生產力度，那將對企業造成很大損失。”

不過，梁吳健認為，就鋼鐵行業而言，今年秋冬環保限產並沒有之前“一刀切”式的緊，相對寬鬆一些。去年一些地方搞“一刀切”，導致很多鋼鐵需求提前被砍掉了，但今年該問題就很少，這是不同於去年的一個顯著特點。

在他看來，北方入冬以後，鋼鐵需求逐步凍結，行業比較關注的是“北材南下”的進度以及對南方市場的衝擊。而環保政策對鋼鐵供給的約束沒有之前那麽大，市場預期較為樂觀，後期可能不會過多考慮限產對供給的壓製。