房地產稅制改革的理論探討

提要：近期在全國兩會上，2018年政府工作報告指出，要健全地方稅體系，穩妥推進房地產稅立法。有關部委官員表示，房地產稅總體思路就是立法先行、充分授權、分步推進。徵收房地產稅的目的主要是用於教育、治安和其他一些公共基礎設施提供等這樣的一些地方支出。

特約評論員張天明

近期在全國兩會上，2018年政府工作報告指出，要健全地方稅體系，穩妥推進房地產稅立法。有關部委官員表示，房地產稅總體思路就是立法先行、充分授權、分步推進。徵收房地產稅的目的主要是用於教育、治安和其他一些公共基礎設施提供等這樣的一些地方支出。房地產稅按照房屋評估值來征稅，將對一些困難的家庭、低收入家庭、特殊困難群體給予一定的稅收減免。我國會參考國際上共性的房地產稅的制度性安排的一些特點，更要從中國的國情出發來合理設計房地產稅制度。筆者認為，徵收房地產稅涉及千家萬戶，具有舉足輕重的作用。它不僅會影響到房地產領域，還會影響到供給側和消費側，影響到要素資源在市場範圍內和社會生活領域的配置。概括地講，巨集觀層面即為稅收對國民經濟的調控作用；中觀層面即為稅收對不同產業的政策效應；微觀層面即為征納雙方的博弈行為。

稅收的歷史與國家的歷史一樣久遠。房地產稅在我國古已有之，商代的井田製就是典型的房地產稅，地分九塊，最中間的一塊是公田，其余八塊是私田，公田由耕種私田的八家農戶共同耕種，實質上是以勞動來履行納稅義務。《孟子》說：“同養公田，公事畢，然後敢治私事。”在古代，農業生產高度依賴農田水利建設等公共基礎服務。古人明白，只有讓公共基礎服務擁有穩定的經費保障，把公共生產條件改善了，才能種好自己的私田。因此，公事與私事、納稅與用稅在井田製這種古代財產稅制上具有辨證的統一，顯示了很高的政治經濟學智慧。

在現代西方稅收理論體系中，徵收房地產稅的依據有利益交換、能力、社會公平目標等學說。絕大多數國家把房地產稅作為地方稅的主要稅種，征稅的目的是建立公共服務資金池，主要用於為本地區路線交通、環境衛生、文化娛樂、中小學教育等經費的支出。而且，居民財產的價值會由於當地政府提供的公共物品的改善(如市政設施、環境衛生等)而提高。在這種類似業主與物業管理公司之間的關係中，納稅人與政府取得了雙贏，使社區的公共環境更加完善。曾在美國發生過一個有關房地產稅的例子頗具說明力，某市曾想取消房地產稅，卻遭到居民的反對，他們擔心本地區的公共服務品質由此下降而影響自己的物業價值。

我國徵收房地產稅不能照搬照抄別國經驗，要慎重考慮不同的變量。首先，我國的綜合稅負已經很高，有研究表明，我國綜合邊際稅負已接近40%高位，在世界各國普遍減稅的情況下，徵收房地產稅勢必增加國民負擔，抑製消費，引發資產外流。其次，我國人多地少、還處於發展中階段，造成高房價、低收入，如果參照國外房地產稅稅率標準很可能執行不下去。其次，貧困人口、低收入群體和特殊困難對象如何享受稅收豁免，必須著重研究。再次，房地地產是帶動性很強的支柱產業，房地產稅有可能間接影響房價，造成生產商離場，減少供給，或者將稅負轉嫁到承租人身上，推高租賃價格。最後，相對於隱含在商品與服務價格中的消費稅等間接稅，房地產稅是一種直接稅，更直觀，也會讓納稅人不適應。

按照2009年11月國家稅務總局發布的關於納稅人權利和義務的“公告’’，稅收作為公民的私有財產被政府徵收，它憑借的法律是建立在這樣的契約之上的，即公民委託政府用這筆錢為他們提供公共產品和公共服務，而公民又通過自己選出的代表在立法機構(各級人大)參與制定稅法，對稅收執法和預算支出進行監督。如何將稅收取之於民、用之於民，用到解決老百姓最現實、最直接、最緊迫的民生難題上，用到滿足人民對安全、環境、人的全面發展等美好生活的向往上，用到有助於提升社區整體面貌的刀刃上，是決定房地產稅改革成敗的關鍵。

因此，筆者認為稅制改革應結合供給側結構性改革與社會治理創新改革，同步推進。

一是“按需徵收、評議使用”。房地產稅不是征得越多越好，要防止變相攤派、竭澤而漁。應按照社區公共服務需要居民承擔的部分，科學測算核定稅額，分解分擔予以徵收。簡單地說，就是按照預算支出水準來確定房地產稅徵收額，這個支出必須是剛性的、必要的支出，或者對本地區的均衡發展和居民的全面發展是至關重要的支出，需要多少就徵收多少，而不是多征或者少征。房產價值不應簡單作為征稅的依據，而是作為衡量居民能力的依據，即房產價值高，說明他的納稅能力強、對社區公共服務的需求更大，相應承擔的納稅義務更多，做到公平合理，權責對等。同時，徵收上來的稅款如何使用，要讓納稅人民主參與規劃製訂與監督使用，建立社區重大項目立項評議與評估機制。

二是“專稅專用”。房地產稅主要用於改善社區的交通、綠化、教育、醫療、文化、養老等條件，比如，用房地產稅建保障房供動拆遷居民居住，騰出來的土地用於居民需要的公園、學校、醫院等設施建設。

三是堅持結構性減稅。對低收入弱勢群體、對隻擁有單一住房的工薪階層，應綜合測算他們的稅負，平衡其所得稅、消費稅、財產稅所佔比例，設定上限，可以抵扣，保證稅負隻減不增。

四是保持房地產市場穩定發展。堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”，實施差額累進稅制，擠出房產泡沫，加強國宅、公共租賃房等公益性保障房建設，使居者有其屋，不同類型和層次的住房需求都能得到充分滿足。