文/新浪財經意見領袖專欄（微信公眾號kopleader）專欄機構 四十人論壇
本文作者——侯一麟，美國西拉丘斯大學麥克斯韋爾公民與公共事務學院教授；張平，複旦大學國際關係與公共事務學院副教授；任強，中央財經大學財稅學院教授；馬海濤，中央財經大學副校長。
原理
適時開征房地產稅是中國經濟社會發展的自然要求，理由有三：
一是國家財政能力的綜合體現，所得稅、流轉稅和房地產稅各守經濟生活一個方面。
二是提高基層政府治理能力的有力環節。基層政府提供基本公共服務，需要穩定可靠的自有財源。房地產不可移動、稅基穩定、稅政繁雜，對實時信息要求高，最適合基層政府。
三是有利於調節住房消費，使之更趨理性，更與家庭收入及需求相關。開征此稅不全是增加稅負，更是稅種置換，取代、整合現行交易環節稅費，盡量做到稅負中性。
稅制優化的基本準則可概括為五條：稅負公平、注重效率、稅入充足、稅政得當、透明運行。應用到房地產稅稅制設計，逐一分析如下：
一、稅負公平涉及稅種設置、稅負配置和稅收使用。全部應稅資產平等考量，稅基統一，稅率一致；稅入用於普惠性服務，使全體納稅人受益。房地產稅是狹義財產稅，年稅額由房地產價值決定，與業主當年現金收入未必高度相關。統一標準，所有應稅人不論收入高低、消費取向，一視同仁。對投資房地產者，此稅系資本稅，實質是累進的。
房地產稅公平有受益原則和支付能力原則兩條思路。按照前者，誰受益誰納稅。房地產稅收入用於當地基本公共服務，全體居民受益，居民都應按當地統一稅率繳納。若以支付能力衡量公平且以房地產的檔次、面積代表支付能力，採用累進稅制，會造成開發商和消費者行為扭曲，降低經濟效率。最可靠、公平的辦法是根據房地產當年市場價值，施用統一稅率。衡量公平不僅要考慮納稅額，還要考慮對公共服務的需求。即使按統一稅率乘以房產市值征繳，低中高房產家庭納稅額相差懸殊，而公共服務需求基本相同，已經呈現累進稅的元素。
二、注重效率指最大程度避免經濟人的行為扭曲，盡量不使應稅人為避稅而改變行為。稅制設計應使納稅人安於遵從稅則；即使設法逃稅也難做到，因為簡單改變行為無法逃避應納之稅，改變不了應納稅額。房地產稅定為地方稅，收入用於地方基本公共服務，成為受益稅，有利於從根本上提高公眾的認可和遵從，提高經濟效率。
寬稅基是關鍵。稅基寬，逃稅避稅難，經濟效率高。寬稅基有助於提高建築使用效益，加強公眾監督。稅基寬能把稅率壓至最低，增加該稅的可接受性。不把社會福利政策嵌入房地產稅，對特殊人群的照顧通過其它形式體現。從宏觀看，不是住房擁有率短期內越高越好。對於年青人，不一定擁有住房越早越好。不論對誰，不是住房面積越大、檔次越高越好，要根據個人當下和將來的收入、家庭人口和需要來調節。
建議：1、普遍徵收；2、按價值徵收；3、以當年市值為準。在普遍徵收的前提下，可對自住房按家庭人口數設一定市值減免，以提高縱向公平和可接受性，又不過多增加稅政難度。減免市值以當地當年中位房價為基礎，參照當地人均住房面積，因地製宜。既體現納稅與服務之間的義務與權利關係，又保障基層政府有充足稅源提供服務。
三、稅入充足。為使基層政府切實服務當地民眾、保障基本公共服務、建立與公眾的信賴關係，有必要授予基層政府一獨立稅種。房地產稅稅基穩定充足、收入可觀，以公平和效率為基點，只要做到寬稅基，低稅率也可實現可觀收入。千分之一至五是可行的起點稅率。房地產稅分為土地租金和公共服務稅兩部分；“租”是國家土地所有權的表現，“稅”是公共服務的對價。
土地出讓金20年來成為地方基本建設主要財源；但國有土地出讓，一次性變現收取使用期全部租金的做法應當改變。基建資金可用地租作擔保，發行長期建設債解決，再用地租逐年償還。
完全靠轉移支付支撐地方支出不切實際。基層政府缺乏責任和動力，久之會引發道德風險。地方公共服務支出不與當地當年稅收掛鉤會刺激居民對服務過度要求，也是道德風險的表現。所以，房地產稅作為地方自有財源，其稅入要指定用於當地基本公共服務，使稅收與服務數量和質量掛鉤。由於政區間房地產稅基存在差距，地區間財政資源不均，難以避免公共服務甚至在同一地區出現較大差別。可把房地產稅設為地市與區縣間縱向共享，70%收入基層自行使用，30%由地市統籌，用於縮小橫向差距；比例各省市自定。
四、稅政得當。房地產稅對評估和征管有很高的專業要求，地市或區縣政府單設稅基評估部門，不與稅務征管重合，亦不交給社會或私營機構。三個理由：1．區域不過大，該部門可掌握充足實時信息，準確評估。2．在此規模，可每年評估，不因評估跟不上市場變化而造成不公。3．區域不過小，免得造成比鄰區域間評估差異過大。
稅基採用當年當地市場價值，從價計稅。這是發達國家的共同經驗，有理論和實踐支持，合理、公平、高效。由於網絡系統廣泛採用，信息自動采集和批量分析已成現實，評估機構設在市區級、評估對象規模適度，每年評估可以做到。
設立由政府、居民和專業人士三方以上人員組成的自願性委員會，分別代表不同利益訴求，審議業主對稅基評估的申訴。征繳由區縣稅務部門負責，按年徵收、年內分期繳納是較好選擇。繳納辦法本著提高納稅人遵從意願、降低遵從成本的考慮而設置，以利於稅務部門開展工作。
五、透明運行是執行環節的關鍵。若稅政透明，即使稅制實施之初有諸多不當不公，基於壓力和互動會很快矯正，趨於公平。反之，即使稅制設計得當，稅政不透明會引起猜疑，難以獲得應有的公眾支持和信任，使執行受阻。若不透明，稅制會因缺乏動態矯正機制而逐漸與實際脫節，漸失合理和公平、滋生腐敗。儘管房地產稅因其固有的彰顯性而不受歡迎，只要透明運行到位、充分，可以增加其接受度。
稅政透明的主要內容有：1．稅基公開，便於全民監督。2．征稅過程透明，納稅進展公開。3．稅入使用公開。內容可在當地評估部門和稅務局網站公開。稅入預測、征繳執行結果以及稅入使用都納入政府預算，即：基層政府不是獲得免費午餐，是收入與監督對等、責任大於收入。
實施
實施新稅有兩個方面：公眾認知接受度和征繳方便易行。五項關鍵：
一、立法討論充分公開。利用設計稅制及實施細則的機會，參與式立法，聽取各界各階層意見，尤其是從定稿到批準再到生效的過程，使其成為一場普及房地產稅原理、理解房地產稅法、支持該法的全民啟蒙討論。好處有：1．使討論深入人心。2．使討論建立在理性、有序基礎上。3．培育納稅人心理預期；培訓各級政府稅政人員。4．建立監督執行的條件、公眾與基層政府的相互信任和支持關係。5．給相關企業和家庭時間，調整投資和持有資產，提高全社會經濟效率。
二、全國人大立法，制定房地產稅基本條款，授權地方政府開征房地產稅。省級人大根據本省情況，細化基本條款，制定實施細則。地市人大根據當地實際，制定實施辦法，由市或區縣政府實施。這是分級財政制度下的稅種授權，中央頂層設計，逐層細化、適應當地。全國統一稅則和實施辦法無必要、不科學，難以行通。
三、地方自主不求劃一。允許有的地方在相當時間內不開征此稅，觀察它地征稅及使用實踐後再決定。這是自然實驗，先行地區是自願、有基礎或需要。實驗會積累經驗，糾正失誤，引領實踐。即使出現嚴重問題也是小範圍，不影響全局。同轄區內不分步推廣，以平等對待所有房地產。
四、房地產稅收入由各地在中央規定範圍內自主支配，充分調動地方的積極性，提高基層政府征管動力。全國不動產登記聯網的實施進度和徹底程度不是開征的前提和必要條件。部分省市區縣登記不充分或未聯網不影響其它政區征稅。考慮指定房地產稅入用於四項基本公共服務：基礎教育、公共衛生、公共安全和當地設施，把稅收高低與這些服務的檔次掛鉤，同轄區內服務內容和質量、檔次相當，取消區別性服務。建立居民納稅與政府服務之間的投入產出關係，使公眾對公共服務的需求趨於理性。
五、根據市價進行年度房產價值評估，公布轄區內每棟房地產的市值、評估值、應稅額、納稅額等，建立自我約束、相互監督，防止濫權腐敗。稅收納入年度預算，便於納稅人監督、考核基層政府。政府每年編制、公布通俗易懂的財務報表，說明房地產稅的征繳和使用，強化約束機制，讓納稅人明了、放心，提高從稅率。
相關事項
一、房地產稅與經濟發展。公平、高效的房地產稅不會對房地產業造成深刻持久的衝擊，因為市場需求起根本性作用。房地產稅不會直接導致經濟衰退，反而有利於引導房地產業健康發展，引導大眾理性消費，緩解財產兩極分化，提高民眾對基本公共服務的獲得感，拉近基層政府與當地居民的關係。
地方政府的主要困難是如何解決基本建設資金需求。把土地出讓金當成固定收入、用於基礎設施建設，用途正當但未盡合理，違反代際公平：這項收入一次性、提前收取了兩三代人的出讓金，所建設的基礎設施可使用大幾十年，高房價的成本卻全部由當前消費者承擔。符合代際公平的基建融資方式是用房地產稅收作抵押，發行長期建設債券，再用房地產稅收逐年償債，使受益者大致平均分擔建設費用。
二、開征新稅沒有完美時機，何時開征都有利有弊、有人受益有人吃虧、有人支持有人反對。近十幾年房地產政策反覆多變，造成巨大經濟效益損失，亟需盡早穩定政策，使房企投資和家庭長期住房消費不再受短期、暫時性政策左右。在經濟新常態下開征此稅正當其時。從深層次講，在經濟下行壓力大的背景下開征房地產稅有助於理順房地產業與其它實體產業之間的收益水準，有助於引導資金從房地產市場向其它實體產業轉移，化解經濟中相關風險，促進國民經濟長期可持續地健康發展。
三、房地產稅定為地方稅、收入由區縣政府自主支配後，區縣之間可能發生稅源競爭，表象多種多樣，但實質是稅基。競爭的主因與提供服務的投入結構相關：固定成本投入之後，只要服務能力未飽和，居民越多稅入越高。學校、道路、上下水、園林綠化、環境衛生等是典型例子。競爭手段主要是調低稅率，以吸引開發商投資、民眾定居；但降稅空間有限，因為房地產稅入減少必然影響服務水準和質量。服務不好，購房者寡，開發商不來投資，甚至現有居民都可能賣房移居它地。然而，政區間競爭在客觀上促使基層政府提高行政效率、增強問責。
稅源競爭的另一面是競相降低保障房、經適房等不產生稅收或稅收低的房產，導致對低收入人群保障不足。相應政策是上級政府在轉移支付中提供比例匹配式專項，彌補基層在提供福利救濟中的稅源損失。政區間稅源競爭早已有之，不是開征房地產稅才產生。政區過小，競爭明顯。中國區縣級政區面積、人口都相當大，不致重複西方國家小區劃造成的房地產稅源惡性競爭。
四、在房價高企的背景下開征房地產稅，決策者必須慎重掂量公眾的納稅意願。納稅意願在合理、可控範圍內，該稅的接受度就高，從稅行為會普遍，稅政成本就低，新稅施行自然順利。如果納稅意願低於可控區間，且抵觸情緒緣由充分、在理，相關部門又給不出令人信服的解釋，再強行推行新稅，納稅人就可能普遍拒繳甚至公開抗稅，稅政成本會陡漲。若施用強製措施，就可能釀成社會動蕩，新稅將無法實施，以至流產。
抵觸情緒來自兩方面：一是對所有稅收的普遍反對，只要福利拒絕稅負。這種情緒非理性，常見也易解決。只要稅制合理公平，稅則執行公道據理，多數人只是說說，行動上只會從眾。二是針對房地產稅，有兩條理由：
1．中國法定城市土地國家所有。業主購買只得到房屋的所有權，沒有土地產權。但中國現實中的土地使用與產權分離，使用權具有幾乎與所有權相似的四項權能：佔有、使用、收益和抵押。土地私有，向國家繳納土地稅，是在國家保護下持有財產的成本。土地國有但個人享用，向終極物權擁有者繳納費用，享用物權。這個費用可理解為租金，但與稅區別不大。在此框架下，擁有土地產權或使用權，需要支付的成本一樣。
2．國有土地使用權有償出讓，城鎮土地通過招拍掛出讓給開發商。開發商付給政府土地出讓金後，開發銷售。消費者購房時房價中已包括土地70年使用權的出讓金，所以持有環節不該再征地稅。
解釋：持有環節房地產稅不是重複征稅。土地出讓金並入房地產稅為地租，按年徵收。此辦法便於新舊體系接軌：房價中含出讓金的，使用期內每年不繳地租，隻繳服務稅；房產轉讓時價格包括已繳地租，不虧本。使用期滿續延時，照新稅按年繳地租和服務稅。新稅開征後的房價不含出讓金，所以房地產稅包括地租和服務稅兩部分，但房價比稅開征前低，差別就是按使用期折現的土地出讓金。這樣的前後房價差別只是土地租金的計算和繳納方法不同。此辦法提供了土地使用權期滿後的處置辦法，公平對待不同土地使用年限的房產。
(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業智庫，定位為“平台+實體”新型智庫，專注於經濟金融領域的政策研究。)
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