房地產稅能否替代土地出讓收入？

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首席房地產研究員：夏磊

研究員：黃什

聯繫人：陳櫟熙

導讀

2019年政府工作報告提出“健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法”，房地產稅再次引發熱議。為什麽要進行房地產稅改革？改革方向、節奏、力度是什麽？改革要達到什麽樣的效果？經過近半年的研究和國際比較，我們使用詳實的數據和邏輯，模擬房地產稅可能的稅率和免征面積方案，測算房地產稅在規模上，能否替代地方土地出讓收入。

摘要

我國與房地產相關的稅種有11個，但大多集中於開發建設環節，保有環節的稅收包括房產稅和城鎮土地使用稅，2017年僅佔地方本級稅收收入的7.2%，遠低於OECD國家50%的平均水準。我國保有環節稅收規模相對少主要由於稅基小。一是征稅範圍方面，現行房產稅和城鎮土地使用稅對居民自用住房免征，對居民出租住房未強製征稅。二是計稅依據方面，房產稅採用房產原值扣除10-30%或租金、城鎮土地使用稅採用固定部門稅額。

當前，我國地方財政高度依賴土地出讓收入和房地產相關稅收。2016年，地方本級財政收入中，土地出讓收入佔比28.6%，房地產相關稅收佔比17.1%。這些稅收集中在房地產開發建設環節，2016年房地產相關稅收中開發建設環節、交易環節和保有環節規模佔地方財政收入的比重分別為9.3%、4.4%和3.4%。隨著我國城市化推進，新房成交佔比正不斷下降，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢；疊加減稅降費，地方財政壓力將進一步凸顯。

房地產稅改革，方向是將房產稅和城鎮土地使用稅，這兩個涉房涉地的稅種二稅合一，並對個人住房開征房地產稅；目的是用房地產稅替代土地出讓收入，完善地方稅制，使地方政府房地產相關稅收收入適應未來存量房時代新形勢。

我們建立了房地產稅規模測算模型，對未來全國和各省房地產稅增收規模進行評估。設定“房地產稅規模=名義稅率*全國存量住房價值*征稅住房佔比”，其中征稅住房佔比由人均免征面積和城鎮家庭住房面積結構決定。因此，稅收方案中的名義稅率和免征面積，是決定房地產稅規模的稅制因素。測算結果如下。

短期內，房地產稅規模無法比擬土地出讓收入。以2017年土地出讓收入5.2兆為標準，要使房地產稅超過土地出讓收入；免征面積0平時，稅率需在2.5%以上；免征面積12平時，稅率需在4%以上。因此，如果免征面積超過12平，稅率在4%以內，房地產稅無法替代土地出讓收入。

參考國際上0.6-6.7%的房地產稅收入比，我國合理的實際稅率為0.1-1%，對應人均免征面積30平、綜合名義稅率0.3-3.5%。在目前的存量房規模和房價水準下，房地產稅1678-19579億，僅相當於2017年土地出讓收入均值的3.2-37.6%。

短期內各省房地產稅均無法替代土地出讓收入。按免征面積30平，各省房地產稅替代土地出讓收入的稅率臨界值位於4.8-23%，均遠超當前合理名義稅率上限3.5%。各省房地產稅對土地出讓收入替代度呈“東部沿海-中部-西部、東北和京滬”階梯式遞增，與地方財政對土地出讓收入依賴度負相關。京滬進入存量房時代，土地出讓收入不再是政府重要收入來源，同時房地產稅稅源規模大，因此替代度高。其他省份處於增量房時代，土地出讓收入遠高於房地產稅規模；因此經濟越發達、房地產市值越大的省份，土地出讓收入佔地方財政的比重更高，替代度反而更低。

長期看，在三大前提條件下，房地產稅可完全替代土地出讓收入成為地方重要財政收入。一是隨著城鎮人口和人均居住面積提高，稅源規模大幅增加。二是若房價增速低於人均可支配收入增長、房價收入比將下降，居民可承受更高的實際稅率。三是隨著存量房時代逐步到來，土地出讓收入規模降低，地方政府征稅動力提升。測算顯示，未來房地產稅上限可達7.2兆、佔地方財政收入47.7%，超過2017年24%的土地出讓收入佔地方財政收入比例。

需要注意的是，雖然短預售屋地產稅不能替代土地出讓收入，房地產稅對預期有顯著影響。一旦開征房地產稅，地方土地出讓收入預期將有下滑，因此，房地產稅與土地出讓收入，在一定時期存在“蹺蹺板”關係，此消彼長，不能完全替代。

房地產稅改革影響深遠、意義重大。在立法先行的總指引下，相信一定經過認真論證並做好相關準備工作後，方會頒布。

風險提示：房地產稅改革方案超預期；土地出讓收入超預期。

目錄

1 健全地方稅體系，推動土地財政轉型

1.1 和國際比，我國房地產稅規模明顯偏小

1.2 “土地財政”面臨轉型，開征房地產稅勢在必行

2 房地產稅能否替代土地出讓收入

2.1 測算模型與參數設定

2.1.1 房地產稅規模測算模型

2.1.2 參數指標選取和數量範圍設定

2.2 短期無法替代土地出讓收入，長期替代率逐步提升

2.2.1 模擬房地產稅規模的稅率與免征面積敏感性分析

2.2.2 模擬房地產稅完全替代土地出讓收入的稅率臨界點

2.2.3 短期：模擬房地產稅無法替代土地出讓收入

2.2.4 長期：房地產稅有望成為地方重要財源，可替代土地出讓收入

3 短期內各省模擬房地產稅規模及對土地出讓收入替代率

3.1 短期內各省的模擬房地產稅規模偏小，呈“東部-中部-西部和東北部”階梯式減少

3.2 各省均無法替代土地出讓收入，替代度和地方財政對土地出讓收入依賴度負相關

3.2.1 各省模擬的短預售屋地產稅取代土地出讓收入的稅率臨界值

3.2.2 合理稅率和免征面積下，模擬房地產稅對土地出讓收入替代率測算

正文

1健全地方稅體系，推動土地財政轉型

2019年政府工作報告強調“健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法”。與2018年用詞相比，“穩妥”轉為“穩步”，表明財稅改革的大背景下，為健全地方稅體系，房地產稅立法工作正在有序推進。

1.1 和國際比，我國房地產稅規模明顯偏小

國際上，房地產稅是地方的主要稅種。OECD研究的55個樣本經濟體房地產稅佔地方稅收比重的均值為50%、中位數為42%；具體而言，有10個國家房地產稅是地方政府唯一稅收來源；1/4的國家房地產稅佔地方稅收收入的比重高於85%；1/2的國家高於42%；3/4的國家高於18%。

我國房地產保有環節的稅收規模相對小，佔地方財政收入比例遠低於國際水準。我國房地產保有環節的稅種包括房產稅和城鎮土地使用稅，2017年規模分別為2604.3億和2360.6億，僅相當於地方本級稅收收入的3.8%和3.4%。

我國房地產保有環節稅收規模相對少主要因為稅基小。一是征稅範圍方面，現行房產稅和城鎮土地使用稅對居民自用住房免征，對居民出租住房未強製征稅。二是計稅依據方面，房產稅採用房產原值扣除10-30%或租金、城鎮土地使用稅採用固定部門稅額。

1.2 “土地財政”面臨轉型，開征房地產稅勢在必行

我國地方財政高度依賴土地出讓收入和房地產相關稅收，形成“土地財政”。2016年，地方本級財政收入中，土地出讓收入佔比28.6%，房地產相關稅收佔比17.1%。

房地產相關稅收主要有11種，其中5種是針對不動產的開發建設、交易和保有徵收的，主要包括耕地佔用稅、土地增值稅、契稅、房產稅和城鎮土地使用稅；其他是房地產行業涉及的稅收，主要有增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、印花稅。這些稅收集中在房地產開發建設環節，2016年房地產相關稅收中開發建設環節、交易環節和保有環節規模佔地方本級財政收入的比重分別為9.3%、4.4%和3.4%。

存量房時代漸行漸近，“土地財政”面臨轉型。在快速城鎮化和工業化階段，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收是地方政府資本原始積累重要來源，而存量環節的房地產稅難以應對城市拆遷改造、大量基礎設施建設等一次性、大規模的財政支出。

當前，一線城市房地產市場已經進入存量房時代，二手房成交佔比超50%。隨著我國城市化推進，新房成交佔比正不斷下降，土地出讓收入和房地產開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢；疊加減稅降費，地方財政壓力將進一步凸顯。

房地產稅改革，目的在於健全地方稅體系，使房地產稅替代土地出讓收入成為地方政府重要財政收入來源。在存量房時代，地方政府房地產相關稅收的主要稅源應該集中於交易和保有環節。國際上，房地產稅是地方的主要稅種，樣本經濟體房地產稅佔地方稅收比重均值達50%。為使我國地方政府財政收入適應未來存量房時代新形勢，房地產稅改革勢在必行。

2房地產稅能否替代土地出讓收入

2.1 測算模型與參數設定

2.1.1 房地產稅規模測算模型

稅率、稅收優惠和稅基規模是決定房地產稅規模的關鍵因素。其中，稅率是房地產稅的名義稅率；在從價徵收模式下，稅基即房地產資產價值，規模取決於存量房數量和市場公允價格；稅收優惠是各類導致實際計稅依據和稅基差異的因素，包括起征額、免征面積、評估率、特定用途或群體減免、房貸抵扣等多種形式的稅收優惠。

考慮數據可得性，我們設定模擬徵收的住房房地產稅測算方法：房地產稅規模=名義稅率*全國存量住房價值*征稅住房佔比

2.1.2參數指標選取和數量范圍設定

（1）全國存量住房價值

以應征城鎮存量住房的市場價值為稅基。我們認為，農村宅基地不在征稅範圍內，一是土地所有權歸屬村集體，二是宅基地不能流通、難以測度市場價值，三是徵收成本高、稅收規模小、收益成本不合理。

我國尚未統計最新存量房面積，我們根據2015年人口抽樣調查數據計算得到城鎮住宅存量建築面積，加上2016-2017年的城鎮住宅竣工和農民自帶房進城面積、減去拆遷折舊的面積進行估算。2018年底全國城鎮存量住房建面279.7億平，按2017年商品住宅銷售均價7613.8元/平計， 2017年底全國城鎮存量住房價值為213兆元。

（2）名義稅率

房地產稅名目眾多，以采取“計稅價值*稅率”的樣本國家和地區為例，名義稅率整體在0.3%至5%之間。

（3）征稅住房佔比

為兼顧居民居住需求、稅收公平和市場調節作用，各國房地產稅基本配套優惠減免政策。如英國會對低收入群體、學生等特殊群體實行房地產稅收的減免、日本對於人口少於30萬人的城市免征都市規劃稅、美國部分州為鼓勵企業發展減免房地產稅等。

我國對個人自住房開征房地產稅，也將配套靈活的稅收優惠，以保障居民基本居住需求、體現稅負公平。其中，我們認為免征面積將是主要稅收優惠措施。根據2015年全國人口抽樣調查，全國城鎮人均住房面積低於20平、30平、40平和50平的家庭戶佔比分別為20%、43.8%、62.4%和75.2%。我們分別採用人均免征面積12平、20平、30平、40平和50平模擬全國征稅住房的佔比。

2.2 短期無法替代土地出讓收入，長期替代率逐步提升

2.2.1 模擬房地產稅規模的稅率與免征面積敏感性分析

模擬房地產稅規模測算模型中，征稅住房佔比由人均免征面積和城鎮家庭人均住房建面分布結構決定。因此，稅收方案中的名義稅率和免征面積，是模型中決定模擬房地產稅規模的稅制因素。

測算顯示，模擬房地產稅規模受稅收優惠和綜合名義稅率的影響均十分顯著。當稅率在0.3-4%，人均免征面積在0-50平方米，模擬房地產稅規模變動範圍大，最少僅228、最多可達85184億。

當給定人均免征面積，分別為0、12、20、30、40和50平時：綜合名義稅率每提升0.5個百分點，模擬房地產稅規模分別增加10648、7034、4906、2797、1345和380億。當給定綜合名義稅率時：人均免征面積分別為12、20、30、40、50平，模擬房地產稅規模較沒有免征面積分別減少34%、54%、74%、87%和96%。

2.2.2 模擬房地產稅完全替代土地出讓收入的稅率臨界點

當免征面積超過12平，或稅率在4%以內時，模擬全國城鎮住房房地產稅無法替代土地出讓收入。以2017年52704億為標準，測算模擬房地產稅對土地出讓收入的替代率。結果表明，當前房價和城鎮存量房規模下，模擬房地產稅要替代土地出讓收入：當免征面積0平時，稅率需在2.5%以上；當免征面積12平，稅率需在4%以上。因此，當免征面積超過12平，同時稅率在4%以內時，模擬房地產稅無法替代土地出讓收入。

2.2.3 短期：房地產稅無法替代土地出讓收入

短期內，模擬房地產稅規模無法超過土地出讓收入，更難以撼動當前地方政府財政收入依賴土地財政的現狀。主要有兩個原因：一是考慮合理稅負和居民居住需求，稅率溫和、稅收優惠力度較大；二是快速城鎮化階段房地產稅規模難以匹及土地出讓收入和房地產交易稅費，為避免衝擊土地財政，地方政府徵收動力不足，徵收力度受限。

第一，為避免居民稅負過重，稅率溫和、稅收優惠較大。我們測算，考慮居民房地產稅負擔能力，2017年合理的住房房地產稅規模1678-19579億，僅佔2017年地方財政收入0.8-9%，和2017年土地出讓收入5.3兆相距甚遠。

用房地產稅收入比衡量居民的房地產稅負擔，計算方法為房價收入比（房產價值/居民收入）*綜合實際稅率（房地產稅金額/房產價值）。根據我們的研究報告《當前房地產市場風險狀況評估》，以8個歐洲成熟經濟體為對比樣本，樣本國家房地產稅收入比均值2.2%，以房地產稅作為地方主體稅種的英國、法國、荷蘭和捷克房地產稅收入比分別為6.7%、4.1%、1.2%和0.6%。以0.6-6.7%作為我國合理的房地產稅收入比區間，對應的合理房地產稅綜合實際稅率0.1-1%。當人均免征面積30平，對應的合理房地產稅綜合名義稅率在0.3-3.5%。

我國房價收入比為7，在樣本國家中最高，比第二的英國高1.1。按高企的房價收入比對我國房地產稅的實際稅率形成限制：房地產稅制設定會充分考慮居民稅負承受能力，房地產稅法大概率會設定靈活的稅收優惠和較寬的稅率範圍供地方政府選擇；地方政府將選擇較低的名義稅率和較大的稅收優惠，以降低實際稅率、使房地產稅收入比維持在合理範圍。

因此，考慮合理的居民房地產稅負擔，以2017年底全國城鎮住宅市值213兆計算，模擬房地產稅規模1678-19579億，佔2017年地方本級財政收入的1.1-13.0%，和2017年土地出讓收入5.2兆相距甚遠。

第二，快速城鎮化階段，地方政府難以擺脫土地財政依賴，徵收動力不足，征管力度受限。我國當前仍處於快速城鎮化階段，地方政府城市和基礎設施建設財政支出規模大，土地財政是分稅制改革後地方政府籌集大量財源推動市政建設和補貼工業發展的重要收入來源。2009-2016年土地出讓收入和房地產相關稅收佔地方本級財政收入的比例平均為46.9%；其中，土地出讓收入佔地方本級財政收入比重平均為31.7%，大部分用於城鄉和基礎設施建設。

2018年我國城鎮化率為59.68%，對比發達國家81%的城鎮化率，估計我國快速城鎮化階段仍將維持10年以上。由於短期內房地產稅規模難以匹及土地出讓收入，為避免衝擊房地產市場，影響財政收入，地方政府徵收房地產稅動力不足，征管力度受限，難以保證足額征繳。

2.2.4 長期：房地產稅有望成為地方重要財源，可替代土地出讓收入

長期看，房地產稅有望成為地方政府重要收入來源，完全替代土地出讓收入。測算表明：未來模擬住房房地產稅收規模可達0.6-7.2兆，是短期模擬規模的3.7倍，佔地方本級財政收入4.1-47.7%，可替代土地出讓收入成為地方重要收入。

（1）城鎮人口和人均居住面積提高、房產名義價格上升，城鎮應稅房地產規模大幅增加。

城鎮化率提升推高城鎮常住人口，居住條件改善增加人均住房面積，疊加房價上升，全國存量住宅價值將大幅增加。根據國務院《國家人口發展規劃（2016－2030年）》，我國人口峰值將在2030年達到14.5億人。參考主要發達國家現狀，未來我國城鎮化率估計80%、人均住房面積有望達到44.62平。因此城鎮存量住宅將從目前的279.7億平上升至517.6億平，在不考慮價格因素情況下，價值將從213兆上升至394.1兆。

（2）房價收入比回落，稅收優惠和稅率制定有更大空間。

若保持房地產市場平穩健康發展，房價增速低於人均可支配收入增長，則房價收入比將下降，居民房地產稅負穩定的情況下可承受更高的實際稅率，稅收優惠和稅率制定上有更大空間。若我國的房價收入比由7下降至樣本國家平均水準3.8，則可承受的綜合實際稅率較當前提高84.2%，達0.16-1.76%。隨著居民收入對房地產稅的硬約束減少，地方政府在稅制設定和征繳力度上有更大空間。

同時不考慮房價上漲和地方財政收入增加，未來模擬住房房地產稅收入規模可達0.6-7.2兆，是當前合理規模的3.7倍，佔地方本級財政收入的比為4.1-47.7%。而2015-2017年土地出讓收入佔地方財政收入的比重分別為26.6%、28.7%和34.6%，低於模擬房地產稅收入佔地方財政收入的比重。

（3）地方政府征稅動力提升、征管力度增強。

隨著城鎮化率提升，存量房時代到來，土地出讓收入和建設交易環節佔比近90%的土地財政收入逐步減少，地方政府主要事權支出也由大規模開發建設轉向公共服務，因此徵收動力和征管力度增強。

（4）存量房時代逐步到來，土地出讓收入規模降低。

2014年開始，國有建設用地出讓面積已進入下行通道， 2017-2018年地方政府土地出讓收入大幅增加，主要因為房價上漲、房企集中補庫存帶動地價大幅上漲。隨著存量房時代逐步到來、土地市場降溫，未來土地出讓收入將隨出讓面積減少而重回下行通道，而房地產稅規模隨稅基和實際稅率提升而增加，最終超過土地出讓收入規模。

3 短期內各省模擬房地產稅規模及對土地出讓收入替代率

當前房價和存量房條件下，短期內各省模擬房地產稅均無法替代土地出讓收入。同時，區域發展不平衡導致模擬房地產稅規模對土地出讓收入的替代程度顯著分化。平均收入水準高、城鎮化率高的省份，模擬房地產稅規模大；但由於房地產市場活躍，土地出讓收入規模大，地方財政對土地出讓收入依賴度高，短期內模擬房地產稅更難以替代土地出讓收入。

從模擬房地產稅規模看，呈“西部、東北和京滬-中部-東部沿海”遞增的規律。主要原因在於，經濟發達、城鎮化水準越高的省份，存量房市值越大，稅基規模越大。

從模擬房地產稅對土地出讓收入替代程度看，呈“西部、東北和京滬-中部-東部沿海”遞減的規律。主要因為除京滬外各省均處於增量房時代，土地出讓收入規模遠高於模擬房地產稅規模，模擬房地產稅規模越大的省份，土地出讓收入規模更大。京滬已進入存量房市場，出讓的土地相對存量房規模有限。

3.1 短期內各省的模擬房地產稅規模整體偏小，呈“東部-中部-西部和東北部”階梯式減少

測算當前條件下各省的模擬房地產稅規模和對地方財政的影響，步驟如下：（1）計算各省2017年底的存量房規模和價值；（2）采取居民稅負合理情況下的稅制設定（根據前文計算，房地產稅收入比合理情況下，對應的稅收優惠人均免征30平、名義稅率採用根據房地產稅收入比測算的合理區間上限3.5%）、結合2015年統計局公布的各省家庭戶人均住房面積結構，計算各省房地產稅絕對規模；（3）計算各省房地產稅佔一般公共預算收入的比重，衡量房地產稅相對規模。

總量看，短期內各省的模擬房地產稅規模都偏小；結構看，無論是絕對值還是相對值，呈東部沿海-中部-西部和東北階梯式逐步降低的特點。具體而言：31個省市中，有8個省市模擬房地產稅徵收規模超千億，10個省市模擬房地產稅徵收規模不足200億；各省市模擬房地產稅佔地方財政收入比重的均值和中位數分別僅6.9%、6.0%。結構方面：浙江規模最大，絕對規模2170億，佔地方財政收入14.0%；西藏規模最低，絕對規模僅17億，佔地方財政收入0.8%。10個東部省市其中7個模擬房地產稅規模超過千億，佔地方財政收入均值為10.3%；中部省市除湖北外模擬房地產稅規模在200億-800億之間，佔地方財政收入均值為8.4%；西部地區超過一半省市規模低於200億，佔地方財政收入均值為3.9%；東北三省除遼寧外模擬房地產稅規模均小於等於100億，佔地方財政收入比重均值僅為4.1%。

城鎮化和人均可支配收入水準，和模擬房地產稅規模具有較顯著的正相關關係。在不考慮稅制差異情況下，城鎮化水準高、人均可支配收入高的省份，人口和經濟基本面好，住宅存量大、房價高，稅源充足，模擬房地產稅規模大。

3.2 各省均無法替代土地出讓收入，替代度和地方財政對土地出讓收入依賴度負相關

3.2.1 各省模擬的短預售屋地產稅取代土地出讓收入的稅率臨界值

按照30平的免征面積，各省模擬的房地產稅完全替代土地出讓收入的稅率臨界值處於4.8-23.0%，遠高於我國合理名義稅率上限3.5%。隨著免征面積增加，模擬房地產稅取代土地出讓收入的稅率臨界值加速提升：當免征面積為0平、12平、20平、30平時，各省模擬房地產稅替代土地出讓收入的臨界名義稅率均值分別為1.5%、2.3%、3.4%、6.4%和25.0%。

3.2.2 合理稅率和免征面積下，模擬房地產稅對土地出讓收入替代率測算

採用模擬房地產稅對土地出讓收入替代缺口率（後文簡稱“模擬房地產稅替代缺口率”）這一指標描述模擬房地產稅對土地出讓收入的替代程度。定義模擬房地產稅替代缺口率=（土地出讓收入規模-短期內模擬房地產稅規模）/地方財政收入，值越小表示房地產稅對土地出讓收入的替代度越高。

我們測算了在30平的免征面積和3.5%綜合名義稅率的情況下，2017年和2016年兩年各省模擬房地產稅對土地出讓收入的替代缺口率、各省土地出讓收入依賴程度，發現以下規律:

（1）短期內各省模擬房地產稅均無法替代土地出讓收入，且由於2017年全國土地出讓收入規模大幅增長39%，替代缺口率較2016年擴大。

2017年，我國各省模擬房地產稅替代缺口率均值由2016年的6.7%擴大到9.6%，增加3.9個百分點；土地出讓收入依賴度均值由2016年的12.8%上升到2017年17.2%，增加4.5個百分點。其中，北京、重慶、貴州、浙江、廣東 、河北、四川等省市模擬房地產稅替代缺口率及土地出讓收入依賴度增幅靠前，均超過7.5%。主要因為2017年我國土地成交量價大幅增長，2017年北京、重慶、貴州、浙江、廣東、河北、四川等省市土地出讓收入同比平均增長5.5倍。

（2）模擬房地產稅替代缺口呈現“東部沿海-中部-西部、東北和京滬”階梯式遞減的規律。

我國各省模擬房地產稅對土地出讓收入的替代缺口，呈現明顯的“東部沿海-中部-西部、東北和京滬”階梯式遞減規律。以2016年為例，第一階梯主要位於是長三角、珠三角及環京地區的7個東部省份及重慶、江西。其土地出讓收入佔地方財政收入的比重為15.1-34.6%之間，平均模擬房地產稅替代缺口率14.7%，其中安徽替代缺口率最大，達到27.4%；第二階梯為中部、西部11省，土地出讓收入佔地方財政收入的比重區間為5.8-17.7%，平均模擬房地產稅替代缺口率5.4%，其中替代缺口率最大的海南達到了7.9%；第三階梯為東北、西北及北京、上海等共11個省市，除北京、上海外，其他省市土地出讓收入佔地方財政的比重均低於7%，平均房地產稅替代率為1.6%。2017年因棚改貨幣化、熱點城市加大土地供應等短期因素，大部分省份土地出讓收入規模增加、替代缺口不同程度加大，北京及部分東北、西部省份增幅較明顯。

這主要與經濟發達程度和房地產市場發展階段相關。京滬已進入存量房時代，土地出讓收入不再是地方政府主要收入來源，同時房地產稅稅源規模大，因此替代缺口小。其他省份處於增量房時代，房地產稅相對土地出讓收入規模非常有限；經濟越發達、房地產市場越活躍，模擬房地產稅規模更大，但土地出讓收入規模也更大，替代缺口反而更小。