地方債患 土地仍是“夜壺”

中房報記者 苗野 | 北京報導

地方債是中國經濟的“灰犀牛”。央行在一份《中國金融穩定報告》中打開天窗說亮話稱，2019年，中國經濟在由高速增長向高質量增長的轉型與結構調整過程中，一些灰犀牛性質的金融風險可能仍將釋放。“一是部分地方政府債務負擔難以為繼，甚至有陷入違約窘境的風險；二是房地產市場持續調整可能產生的多方壓力。”

7月24日，鎮江市的一個舉動吸引了人們的目光，有輿論甚至認為其債務壓頂，因為鎮江要賣體育館。當日，鎮江市自然資源和規劃局在官網掛出公告稱，近期將拿出六塊土地進行招拍掛，體育場和會展館赫然在列。

這也引起了社會對隱性債務風險的憂慮，在經濟競賽中，地方都在舉債發展。有市場機構測算，截至2018年末，地方政府顯性債務餘額18.4兆元，以2.5倍估算，目前地方政府隱性債務規模在46兆元左右，過去五年多年均增量為7.5兆元左右。

川財證券研究所所長陳靂認為，地方財政支出缺口上升疊加債務到期壓力抬升，全國大部分省份的債務化解壓力普遍提升。“開正門”獲得的資金難以彌補如果隱性債務完全停止增加後的缺口。

與地方政府債務相關的莫過於土地財政。土地作為地方政府的優良資產，經常被注入到地方融資平台公司變相舉債。中指院最新統計數據稱，2019年上半年，全國300城土地出讓金達2.25兆元，同比增長16%。杭州上半年收金逼近1500億元，高居榜首。武漢、北京土地出讓金逼近千億元，分別為949億元、933億元，排名第二和第三，天津、上海、重慶土地出讓金超600億元。

接受中國房地產報記者採訪的多位人士表示，自2008年國際金融危機爆發以來，地方政府就處於持續加杠杆的過程中。地方債的出現為“土地財政”這列重載列車平穩運營提供了較為實惠的“能源保障”，既能降低運營成本又能堅持“房住不炒”。但地方債問題仍為經濟肘腋之患，一旦出現大規模的地方債違約，必將把銀行等金融機構拖下水，引發系統性金融風險。

━━━━

地方債發行提速

與往年地方債“上半年無債可發，發債集中下半年”的情況相比，在財政部等協調下，今年各地快馬加鞭完成了發債任務。

財政部政府債務研究和評估專項工作辦公室公布《6月地方政府債券市場報告》指出，上半年36個省市中，北京、大連、上海、廣東（不含深圳）、廣西已完成全年新增債券發行任務。從各省發行規模來看，廣東（不含深圳）以約1847億元居各地之首，江蘇以1559億元緊隨其後。四川、浙江（不含寧波）、北京、河南、山東發債超過1000億元。

中信證券研究部首席FICC分析師明明預測今年6至9月地方債發行量預計將在1.5兆元至1.6兆元。由於2019年赤字率和專項債規模低於預期，地方債搶跑更多是分擔地方政府償債壓力和流動性風險。

經十三屆全國人大二次會議審議批準，2019年新增地方政府債務限額30800億元。其中，一般債務限額9300億元，專項債務限額21500億元。

中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示，今年新增的2.15兆元地方政府專項債券，是穩投資的重要支柱，既為重點項目建設提供資金支持，也能更好防範化解地方政府債務風險。

地方債問題重回公眾視野，除了發行放量外，江蘇、浙江、山東等多個省份於近日公布的2018年度審計工作報告，紛紛提示債務風險，特別是隱性債務風險。這些地區普遍存在化解債務進度不科學、化債方案落實難、靠借新還舊周轉、融資平台轉型緩慢、隱性債務數據不實等問題。

這與央行的那份《中國金融穩定報告》不謀而合。央行所指最大的地方債風險並非來自於浮在水面上的顯性債，而是規模更大、藏於水面之下的隱性債務。不同地方政府債務的分布非常不均衡，發展程度較低、償債能力不足的省份，真實債務反而越高。在房地產調控不放鬆、經濟下行壓力有所加大、金融監管方向不變的形勢下，部分地方政府的債務壓力可能會暴露出來。

中國財政科學研究院院長劉尚希認為，地方政府債務的短期風險可以理解為流動性風險，長期風險則是指政府是否有能力去償還債務的風險。但現實中往往是眉毛鬍子一把抓，並沒有通過細分來實行更精確的管理和采取相應的政策措施。隱性或有債務的不確定性最大，其風險程度是我們所不知道的，如地方政府出資的城商行，一旦風險爆發，地方政府很難兜底。

━━━━

土地財政仍是“大頭兒”

2018年以來，中央多次發文規範和加強地方政府債務管理，並三令五申遏製地方政府隱性債務增長。

全國人大財經委員會主任委員李盛霖指出，從總的情況看，當前地方政府債務在可控範圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規模比較大，二是隱性債務集中在市和縣兩級，三是部分隱性債務對應的資產變現能力不強。

目前的隱性債務規模究竟有多大？央行在預警中並沒有給出數據。

財政部部長劉昆此前表示，我國地方政府債務風險總體可控，截至去年年底地方政府18.39兆元負債額，負債率為76.6%，這個比例低於國際通行的100%~120%的警戒線。

天風證券的統計顯示，從債務率來看，貴州最高為86.6%，雲南85.2%緊隨其後，遼寧、陝西、內蒙古均超過70%。從風險分布來看，東北部（遼寧、內蒙古）和中西部地區（貴州、雲南、寧夏、陝西、青海、四川）風險相對較高，東部沿海地區省份風險相對較低。

高負債比率、高償債壓力的省份同樣面臨較高的債券融資成本和二級市場債券折價。儘管監管層一再強調采取“開前門”和“堵後門”並舉的措施，進一步規範和加強地方政府債務管理。今年政府工作報告也提出不允許發生新的隱性債務，嚴控地方政府變相借債。

但是對於許多地方政府而言，賣地仍被視為緩解資金困境的生財之道，在其地方財政收入來源中，80%以上的收入來自於土地出讓金，地方債的償還高度依賴土地出讓金。

有機構通過對過去三年財政收支數據來測算地方政府對土地財政的平均依賴度，杭州、佛山、南京、濟南、武漢、鄭州、廣州、昆明等地依賴度最高，佔比分別為143%、122.7%、118.7%、110.3%、95.1%、77%、74.1%、70.9%。

賣地換來收入，支撐城市擴張，這是過去20年土地財政的根本邏輯。其負面效應在於“土地財政”已經逐漸成為導致房價過快上漲的重要因素之一，同時也是地方政府債務的潛在風險來源。

據測算，今年5至9月，有1.6兆元的地方一般債和7000億元專項債需要償還。其中，一般債償債規模與去年全年大致相當。

陳靂稱，今年房地產與消費已經從共振關係轉為反向關係，上半年主要支持房地產增速上行的是信託和ABS等。下半年房地產投資難有資金支持，全國房地產投資將呈現下滑趨勢，疊加財政收入下降影響，客觀上部分省份確實有放鬆土地的要求。從數據上看，東部地區公共財政缺口更大，中西部地區公共財政佔比較高。即東部地區對房地產和土地財政要求要高於中西部地區。

（此文刊於中國房地產報8月12日01版 責任編輯 何可信 鄧雨楠）

流程編輯：曹冉京

審讀：戴士潮

中國房地產報版權所有

未經授權不得轉載以及任何形式使用