銀保合並，證監獨立，“超級央行”呼之欲出，“獨角獸”歸來！

文：恆大研究院 任澤平甘源

中國金融監管正處於大變革時代。隨著銀監保監合並，監管理念從行業監管轉向功能監管，借鑒英國“雙峰”和美國監管模式，形成“一委一行兩會”新監管體系，“超級央行”呼之欲出。監管理念更加現代化，未來將重點加強巨集觀審慎和監管協調。

證監會獨立表明中央把發展直接融資放在重要位置。證監會對生物科技、雲計算、人工智能、高端製造4個行業中的“獨角獸”企業，開通“快速通道”，符合相關規定者可以實行即報即審，不用排隊。證監會將創造好的工具和相應的制度安排支持新經濟企業，讓企業選擇合適方式回歸A股。

新監管體系將能更好地實現防化風險和服務實體兩大目標。

1.銀監保監合並，“目標監管”改革方向明確

3月13日，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議，下午審議了國務院機構改革方案，並聽取了國務委員王勇關於該方案的說明。方案中針對金融監管機構作出了重大調整：組建中國銀行保險監督管理委員會，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行，不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。

方案說明指出，新建立的委員會將整合原銀監會與保監會的職責，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防範和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。

縱觀我國金融監管機構沿革，可以看到一條清晰的集中監管→分業監管→目標監管的脈絡。

國至90年代初的人行集中管制階段，金融監管基本由人民銀行集中主導。其中，建國初至1978年期間，我國整體而言各項金融業務均由人民銀行專營，計劃經濟的時代烙印明顯；1978年至90年代初也即改革開放初期，金融市場在改革開放的探索中自發進入了混業經營狀態，但金融監管改革稍落後於金融市場發展，仍然以人民銀行作為上級部門對下級部門執行計劃的方式進行監管。

1992年至2008年的分業機構監管階段，探索並確立了不同監管機構分業監管的模式，針對不同類型機構的監管職權先後從央行剝離，成立了新的監管機構。其中，1992年至1999年期間，金融市場間根據《關於金融體制改革的決定》明確了保險、證券、銀行實行分業經營的原則，嚴格的分業經營與逐步形成的分業監管相協調；但1999年開始，在全球金融自由化大趨勢的背景下，我國逐漸放開了分業經營的限制，形成了實際意義上的金融混業經營模式，金融監管再次稍落後於金融市場發展。

2008年至今，我國進入了探索構建全新的目標監管模式的階段。2008年美國次貸危機爆發波及全球金融穩定，國際開始重視巨集觀審慎、行為審慎問題，我國也開始轉向目標監管模式的探索。央行2011年首次明確提出巨集觀審慎管理的理念，並開始圍堵各機構混業經營形成的影子銀行風險，2016年央行差別準備金動態調整機制更新為MPA體系，2017年進一步成立國務院金融穩定發展委員會。

至此，我國初步形成了金融委統籌協調，以健全貨幣政策與巨集觀審慎政策為雙支柱，綜合考慮微觀審慎、行為審慎等因素的多元目標監管制度。

中國新監管改革主要是應對兩大挑戰和趨勢：分業監管不適應混業經營，貨幣政策盯通脹忽視資產價格。改革方向：貨幣政策保障幣值穩定，加強巨集觀審慎保障金融穩定，加強微觀審慎保障個體金融機構穩定，保障消費者權益保護。央行負責前兩個，金融穩定委員會負責第二個和監管協調，合並後的監管部門負責後兩個。補監管短板空白讓不該混業的交叉金融回歸本業，合並分業監管體系適應正常的混業經營趨勢。

這一次銀留職能合並、部分職責劃入央行的改革與當前構建目標監管模式的探索一脈相承。根據方案說明，這一改革的目的是為了解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題，強化綜合監管，優化監管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，守住不發生系統性金融風險的底線。目標監管的改革方向明顯。

2.監管理念從行業監管轉向功能監管，借鑒“雙峰”監管模式，形成“一委一行兩會”新監管體系，“超級央行”呼之欲出

分久必合，合久必分。監管環境發生重大變化，此次回歸混業監管乃是大勢所趨。監管理念變為按照經營業務性質劃分監管對象，從行業監管轉向功能監管。在新業務、新產品湧現的今天，監管應采取實質重於形式的原則，即按照經營業務性質劃分監管對象。兩會合並能夠解決現行體制存在的監管職責不清、監管交叉盲點等分業監管的遺留問題。

相對應的“一行兩會”工作側重點將有所劃分：央行——巨集觀審慎監管，銀保——微觀行為監管，證監會——證券市場監管。中國人民銀行的職能新增了擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度；中國銀行保險監督管理委員會主要職責則為，依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，防範和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定；對於證監會，因為其機構監管之外，監管對象還包括上市公司和合格投資者，需要建立以資訊披露為核心的制度來維護一個直接融資為主的證券市場公開、公平、公正。其監管性質決定其與銀監會、保監會不同。未來，央行肩負多重職責，不僅需要制定並執行貨幣政策，也會負責銀保行業的巨集觀審慎規則制定，另外金融穩定發展委員會辦公室在央行設立，這些均表明央行可能成為一個權力很大的“超級央行”。

未來證監會的重要工作之一就是迎接“獨角獸”的歸來。2018年3月5日政府工作報告提出“支持優質創新型企業上市融資”。證監會針對生物科技、雲計算、人工智能、高端製造4個行業中的“獨角獸”企業，開通“快速通道”，符合相關規定者可以實行即報即審，不用排隊，大概兩三個月就可以審完。目前證監會回應，已專門成立關於新技術、新產業、新業態、新模式四新類企業創新型經濟業態的專家委員會。同時，證監會稱“目前國內獨角獸企業中，約100家資產10億美元，20億美元的不超過50家，接下來準備分批推進A股上市”。

雙峰借鑒英國，證監會獨立借鑒美國。央行行長周小川表示，中國金融監管機構改革參考研究了英國“雙峰”監管機制改革。金融危機改革後的英國“雙峰”監管模式根據目標設定監管機構和職能，分別由英格蘭銀行的貨幣政策委員會（MPC）、金融政策委員會（FPC）、審慎監管委員會（PRC）以及獨立於英格蘭銀行的金融行為監管局（FCA）負責物價穩定、金融穩定（巨集觀審慎）、個體金融機構穩健（微觀審慎）、消費者權益保護等不同目標，防止出現監管空白，彌補監管短板，消除監管套利；美國保留證監會。一是因為美國證券市場複雜度高、規模龐大；而是因為券商不是系統重要性機構，經營本質也與銀行、保險有明顯差別。為了更好的服務實體經濟，證監會有必要單獨設立。所以從國際經驗來看，證監會獨立或不獨立均有案例，這與國家的資本市場根基有關。英國的資本市場更多基於外部力量支撐，屬於小國金融，而美國則是基於本國自身的經濟實力。我國的資本市場需服務於實體經濟，因此根基還是在自身，屬於與美國類似的大國金融。將證監會獨立出來，有利於扎根並服務本國經濟。

金融穩定委員會在“一行兩會”之上，起監管協調之責。金融委為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。主要職責為1）落實黨中央、國務院關於金融工作的決策部署；2）審議金融業改革發展重大規劃；3）統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項，統籌協調金融監管重大事項，協調金融政策與相關財政政策、產業政策等；4）分析研判國際國內金融形勢，做好國際金融風險應對，研究系統性金融風險防範處置和維護金融穩定重大政策；5）指導地方金融改革發展與監管，對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。

3.為何合並銀保，而證監會獨立：防化風險，發展直接融資

一行三會體制下，為何唯獨合並銀保兩會？而讓證監會維持獨立？原因包括以下幾點：

第一，銀行保險業務交叉嚴重，監管機構重合度高，合並監管有利於防範系統性金融風險。隨著金融業務的不斷發展，分業監管的弊端愈發凸顯。“國十條”推動下，保險業的資產配置範圍不斷擴大，與銀行之間的資金交流規模也日益擴大，業務交叉嚴重。在混業經營趨勢明顯的大背景下，傳統的分業監管已經無法滿足金融發展形勢的要求。同時，我國重要的系統性金融機構多分布在銀行和保險業，混業經營下的監管缺失等問題容易滋生系統性金融風險，因此，兩者的合並監管也符合防風險的政策要求。

第二，銀監保監監管對象相似，監管理念規則趨同，合並乃順應趨勢。銀監會和保監會的監管對象都是金融機構，而證監會的監管對象不僅有金融機構，也包括上市公司和投資者。前兩者均基於資本約束監管，且保險同時具備儲蓄屬性，因此兩者在監管理念上具有相似性。而後者主要負責資訊披露的真實性，對投資者和消費者的保護性質更多。保險業的監管借鑒了銀行業監管的很多規則。保險業中的“中國第二代償付能力監管制度體系”（“償二代”）就類似於銀行監管中對銀行資本充足率的監管要求，因而“償二代”又被視為保險業的“巴塞爾協定III”。銀監會頒布的《流動性風險管理辦法（征求意見稿）》中對流動性匹配率指標則是將更早應用在保險業中的規則引入銀行業，用以糾正期限錯配問題。兩者監管思路相近，規格趨同，因此合並乃順應趨勢。另一方面，從監管能力上看，兩者的專業能力要求相近，而保險業在地方上的監管人才匱乏問題尤為嚴重。從機構體量上看，銀監會體量巨大，而保監會除了省級分局外，僅有五家地市級分局，人員相對較少。因此銀保合並也有利於協調監管人才力量，變外部溝通為內部協調，充分發揮監管人才的專業能力，提高監管效率。

第三，規範間接融資管道，發展直接融資。銀行和保險的業務都屬於間接融資，證券屬於直接融資，目前我國間接融資佔比過高，直接融資不足。不斷擴張的間接融資滋生了金融風險，也推高了實體的融資成本，不利於實體經濟的發展。2017年的全國金融會議中強調要把發展直接融資放在重要位置。將銀監保監合並，證監獨立，有利於在規範間接融資的同時，更好地推動直接融資的發展，服務於經濟轉型的目標。

更多深度巨集觀經濟分析點評，歡迎關注“澤平巨集觀”微信公眾號。

推薦我們的新書：《房地產周期》，幾個月的時間，京東4次賣斷貨，人民出版社4次緊急加印。

當當、京東、天貓、亞馬遜等均有售。