央行研究局局長徐忠解讀金融監管體制改革新方案

　　對《國務院機構改革方案》金融監管體制改革的解讀

　　by CF40成員、央行研究局局長徐忠

　　近日，全國人大審議了《國務院機構改革方案》，對金融監管體制改革做出了重大部署，主要強調了三個方面：一是堅持金融業綜合經營方向，順應綜合經營發展趨勢，“組建中國銀行保險監督管理委員會”，集中整合監管資源、充分發揮專業化優勢，落實功能監管並加強綜合監管，提高監管品質和效率。二是分離發展與監管職能、分離監管規製與執行，“將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”，使監管部門專注於監管執行，提高監管的專業性有效性。三是強化中央銀行巨集觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統籌”，為“打好防範化解重大風險攻堅戰”奠定重要基礎。

　　一、堅持金融業綜合經營方向，順應綜合經營趨勢，合並銀監會與保監會

　　銀行與保險統一監管是順應綜合經營趨勢的必然選擇。我國金融業綜合經營已成趨勢，銀行與保險深度合作、融合發展的特徵明顯。一是銀行與保險產品功能交叉趨同，壽險產品除了傳統的保障功能外，發展出與銀行存款類似的儲蓄功能，成為“儲蓄壽險”。二是銀保合作不斷深化，我國銀行已成為保險銷售的重要管道，近年來業務發展迅猛，促進人身保險業保費規模、資產規模的快速增長。在此背景下，統一銀行與保險監管是堅持金融業綜合經營方向、順應綜合經營趨勢、落實功能監管並加強綜合監管的必然要求。

　　銀行與保險統一監管有利於集中整合監管資源、發揮專業化優勢。銀行與保險在監管理念、規則、工具等方面具有相似性，對監管資源和監管專業能力也有相近的要求。例如，保險業“中國第二代償付能力監管制度體系”（“償二代”）以風險為導向，制定不同風險業務的資本金要求，就類似於銀行監管中對銀行資本充足率的監管要求，因而“償二代”又被視為保險業的“巴塞爾協定III”。在我國金融監管資源和專業人才“供不應求”的背景下，尤其是地方層面保險監管人才匱乏，統一監管有利於發揮協同效應，集中整合監管資源，充分發揮監管專業人才的專業能力，提高監管的品質和效率。

　　二、分離發展與監管職能、分離監管規製與執行，使監管者專注於監管執行，提高監管專業性有效性

　　我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風險，身兼發展與監管兩職的監管部門目標衝突是重要原因。正如IMF金融穩定評估指出，中國金融亂象與監管和發展不分有很大關係。這是習近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確要求“分離發展和監管職能”的重要背景。此次會議決定改革金融管理體制，分離發展與監管職能，金融發展職能由人民銀行承擔，能使監管者專注於監管，提高監管的專業性有效性。人民銀行承擔的重要發展職能包括：一是統籌金融業發展規劃，相關金融監管部門不再編制本部門發展規劃，以實現發展與監管職能分離；二是統籌金融業立法，金融立法不再各自為政，避免不同法律之間存在衝突、部分法律立法進程滯後等問題；三是統籌金融業並購重組、對外開放的安全審查。

　　分離監管規製與執行、由人民銀行負責金融業重大監管政策的制定，主要有兩個考慮。一是有利於確保發展與監管職能的切實分離。監管規則外生降低了監管執行部門的自由裁量權，增強監管政策的透明度，從而保證監管者專注於監管，防止目標偏離。二是有利於防範化解系統性金融風險。在金融業綜合經營趨勢明顯的背景下，金融風險跨部門、跨領域、跨行業傳染並放大的特點明顯，系統性金融風險防範超出了單個領域監管部門的能力範圍，以近年來快速發展的萬能險為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業，從單個監管部門的角度看，都監管合規、風險可控，但從全局看其風險隱患可能已威脅金融系統穩定。因此，由中央銀行從維護金融系統全局穩定的角度，負責重大金融監管規則制定，包括制定跨市場交叉性金融產品的監管規則實現穿透式監管，統一同類產品監管標準和規則落實功能監管，從而有效防控系統性金融風險，有力維護金融穩定。

　　三、強化人民銀行巨集觀審慎管理職能，落實“三個統籌”

　　從2008年全球金融危機後的國際監管改革經驗看，主流做法是強化中央銀行的巨集觀審慎管理職能，構建完整有效的巨集觀審慎管理體制。第五次全國金融工作會議明確要求“強化人民銀行巨集觀審慎管理和系統性風險防範職責”。習總書記在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司…統籌監管重要金融基礎設施…統籌負責金融業綜合統計”的“三個統籌”的改革要求。強化中央銀行巨集觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統籌”是保證金融安全、“打好防範化解重大風險攻堅戰”的重要基礎。

　　一是人民銀行統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司。人民銀行統籌負責系統重要金融機構和金融控股公司的監管規製和機構認定，並具備檢查權、處罰權，對高管的人事任免具有否決權。

　　二是人民銀行統籌規劃、建設和監管重要金融市場基礎設施（含各類金融資產登記託管機構），對金融交易所主要業務規則製訂修改人民銀行具有否決權。

　　三是人民銀行統籌負責金融業綜合統計。涉及巨集觀調控、系統性風險等重大問題時，人民銀行可根據履職需要進行直接數據采集。

　　附文：

　　當前金融亂象與改革的緊迫性

　　by 徐忠

　　近年來，我國金融市場風險事件頻發，凸顯了防控化解風險的緊迫性。正因如此，黨中央提出要用3年左右時間，打贏防範化解重大風險的攻堅戰。儘管大家都意識到防控化解金融風險的緊迫性，但由於對風險症結在認識上不盡相同，因此開出的藥方也各有差異。厘清風險亂象背後的症結，統一思想認識，既關係到能否堅持金融市場正確的發展和監管改革方向，又關係到國家金融安全與穩定的大局，更關係到新時代中國經濟高品質發展的戰略轉型。在當前金融亂象頻發的環境下，應進一步強化央行的統籌作用而非簡單的協調作用。下一步，在國務院金融穩定發展委員會框架下，探索更好地實現央行的“三個統籌”、以及央行在負責巨集觀審慎的基礎上有效統籌審慎監管與行為監管的綜合監管改革方案，補齊監管短板，打贏守住不發生系統性金融風險底線的攻堅戰。

　　一、如何正確認識分業經營和混業經營的問題

　　近年來金融機構表外業務泛濫、同業業務異化是金融亂象的重要表現。對此，有觀點認為，這些亂象的症結，就在於混業經營，監管改革的方向，就應當對混業勢頭進行打壓，甚至回到分業老路上去。這種看法，本質上仍是“分業經營等同於金融安全，而混業經營等同於金融危機”傳統觀念作祟，根源基於三個常見的認識誤區。

　　第一個誤區，混業經營是金融危機的“原罪”。分業混業之爭，最早始於美國上世紀30年代大蕭條時期。在政治訴求和社會訴求的共同作用下，有關混業經營是金融危機“原罪”的觀點佔據上風，最終促成了以分業經營為主的《格拉斯—斯蒂格爾法案》（以下簡稱“《格法》”）的誕生。然而，越來越多證據顯示，該法案實際是誤讀了金融危機。諾貝爾經濟學獎得主默頓∙米勒（1996）就認為，分業經營要求是基於對歷史事實完全錯誤的解釋而做出的規定，削弱了銀行業通過提供多元化服務降低風險的能力，也損害了投資者利益。事實上，混業經營是金融體系發展的必然結果，與大多數其他行業一樣，是規模經濟和範圍經濟的內在要求，其內在動力源於科技進步，是順應歷史發展潮流的必然選擇，是科技促進金融體系不斷從量變到質變的時代產物。自上個世紀80年代以來，科技發展日新月異，利率市場化改革大幅推進，金融市場的產品、工具、組織結構也得以進一步優化，創新步伐不斷加快，資訊化、綜合化經營漸成趨勢。與此同時，隨著經濟全球化不斷加深，為適應激烈的全球競爭環境，也需要給跨國經營企業提供全方位金融服務。由此可見，混業經營是經濟全球化發展和科技進步促進金融機構經營效率的結果，這一趨勢本身自然是金融深化和效率提升的集中體現，關鍵在於金融監管制度框架設計與人才隊伍建設是否能跟得上金融體系的時代發展步伐。

　　第二個誤區，分業經營有助於將風險“分而治之”，從而提高金融競爭力以及維護金融安全。事與願違的是，儘管《格法》頒布的初衷是通過嚴格分業降低風險，但事實證明，這樣做並未給美國銀行業帶來安全，反而由於其業務被長期束縛而加劇了風險。上世紀80年代儲貸協會危機，其破壞性僅次於大蕭條和此次金融危機。這次危機表面上是利率市場化背景下利差收縮導致其風險偏好上升，過度涉足房地產。但當時的另一個重要背景，是面對貨幣基金大量分流儲蓄、以及證券公司事實上經營放貸業務的衝擊，儲貸機構作為受《格法》限制最多的銀行業機構，無法對客戶提供綜合性服務以減緩利差收縮衝擊，最終走向高風險房地產融資這一不歸路。事實上，《格法》實施後的年代，美國金融業並不太平，幾乎每隔20年到30年就有一次銀行業系統性危機，1984年銀行倒閉數量達到大蕭條之後的最高峰。不僅如此，分業經營也壓抑了美國銀行業國際競爭力，使得國際大銀行在上世紀70-80年代主要集中於日本、德國，這也是美國1999年最終廢除《格法》，以《金融服務現代化法案》取而代之的重要背景。

　　第三個誤區，從歷史發展周期來看，簡單認為此次危機後的國際金融監管改革，是再次進入“分業—混業—分業”的輪回。事實上，危機後美國頒布的《多德—弗蘭克法案》，除了“沃爾克規則”對自營交易限制與隔離的規定與《格法》有些相通外，看不到其他重回上世紀30年代大蕭條之後的分業經營趨勢。伯南克在《行動的勇氣》中指出，混業經營不是問題，美國碎片化的分業監管才是真正的問題。蓋特納在《壓力測試》中更為尖銳地指出，“美國的分業監管體系，充斥著各種漏洞和各種勢力的角逐，充滿著若隱若現的勾心鬥角，然而卻沒人會為整個系統的穩定性負責。”

　　從我國實踐看，分業監管體制與混業經營發展趨勢不適應，同樣是監管套利大行其道、金融亂象叢生的症結所在。較之其它國家，降了分業監管體制下功能相同但規製不同產生的套利外，由於體制機制等深層次原因，我國的監管套利更為嚴重。長期以來，受計劃經濟思維影響，我國監管部門習慣於將自己視為行業主管部門，監管目標與發展目標不分。雖然很多金融創新產品本質是一致的，在功能相同金融產品業務交叉領域出現監管競爭，這原本並不一定是壞事，但是在“重發展、輕監管”傾向下，對同樣的金融產品缺乏統一規製前提下監管競爭，差異容易演變成競相降低監管標準，導致“劣幣驅逐良幣”，損害監管有效性和金融穩定。以資產管理業務為例，信託公司的信託計劃和券商、基金等金融機構的資產管理計劃在本質上都是“受人之托，代人理財”的類信託業務，但其面臨的市場準入條件和監管標準卻有較大的。就通道類業務而言，信託公司要扣減1‰到3‰的風險資本，券商資產管理計劃只要扣萬分之幾的風險資本，基金子公司沒有淨資本要求。二是分業監管體制造成市場分割，導致市場競爭並不充分，嚴重影響了資源配置效率。以公司信用債券發行為例，國際市場上一般要求公募發行由政府予以注冊或審核，私募則可豁免注冊。而我國目前由多個部門對公司信用債券進行注冊或審核，既未區分公募與私募發行的管理嚴格程度，又因多個部門的具體規則不統一且穿透式監管難以有效實施，不但令發行主體難以適從，同時也給尋租留下了太空，擾亂市場秩序，大大降低了市場資源配置效率。三是分業監管體制人為造成了監管人員知識體系和專業技能的割裂，不利於提高監管專業性和有效性。在上世紀80-90年代，將金融監管與中央銀行相分離的改革浪潮中，最常見的支持論點就是分業監管有助於提高監管人員的專業性。從我國金融監管隊伍建設歷程來看，1998年從人民銀行分設出保監會和2003年從人民銀行分設出銀監會的初衷都是為了強化行業監管，具體說是為了避免央行貨幣政策（救助能力）和金融監管之間的目標衝突。但這種觀點是具有歷史階段性的。近20年的實踐表明，由於央行沒有監管權，但事實上承擔救助責任，權責不對等，難以有效應對監管寬容和道德風險，導致處置成本高昂，無法及時防範和有效化解金融風險。從監管專業化的角度講，專業化並不等於專門化，各歷史階段對專業化的要求也是與時俱進的。面對金融業進入混業經營的現實背景下，監管人員專業化不僅是要求針對特定金融領域的專業知識，同時也要求系統掌握市場動態和監管規則的能力。從目前我國監管隊伍來看，這樣的人才是匱乏的，監管人員的知識體系是落後的。與之形成鮮明對比的是，市場機構人員已對分業監管重心和運作模式了如指掌，能夠在不同行業之間套取資金，進行監管套利。無論是引發2015年股災的場外配資業務，還是導致2015年險災和2016年債災的各類資管計劃，背後都與之緊密相關。

　　二、如何看待民營資本進入金融領域的問題

　　有觀點認為，近期一些大股東掏空金融機構等亂象，是引入民營資本的惡果，主張驅除民營資本或限制民營資本投資金融。這種觀點實際上沒有透過現象看本質。正是因為現象和本質對立統一的辯證關係，決定了我們認識過程的曲折性和複雜性。

　　從現象上，在前期各種亂象中，不難發現其背後既有一些民間金融大鱷，也有一些普通民營企業。應該說，這些監管亂象，暴露了少數民營企業在利益驅使下，利用監管缺失和漏洞，大搞虛假注資、循環注資、關聯交易等違規行為，“掏空”金融機構。

　　但從本質上看，引入民營資本並不是這些亂象的根源，分業監管部門“以準入替代監管”，監管割據與監管者“不作為、不擔責”並存才是重要原因。最近出現了一些民營資本並購、重組中小金融機構之後，濫用大股東權利，完全把持金融機構經營管理，造成事實上治理缺失，並通過銀行業金融機構、私募股權、商業保理公司等層層隱蔽通道，將資金挪用於母公司及其關聯公司，致使金融機構被逐步“掏空”的現象。更需警惕的是，在整個風險事件爆發過程中，地方政府、省聯社、地方銀監局等相關部門既未能及時察覺，也未能及時處置。放在體制背景下看這個問題，仍舊是分業監管格局下，監管部門各自為政，封建領地式監管思維導致的本位主義觀念作祟和行為扭曲，狹隘地將監管責任理解為“誰的孩子誰抱”，由此不可避免地產生市場分割、重準入輕監管、以審批代監管、重發展輕監管等一系列問題。

　　此外，分業監管體制對金融機構資本管理規則不一致，也是重要原因之一。第一，分業監管缺乏穿透性，監管部門局限於“鐵路警察，各管一段”，對資金來源與資金運用缺乏關注。以2016年“寶萬之爭”為例，寶能系借助各種金融管道，通過對各類杠杆資金的組織，尤其是對資管計劃的嵌套使用，耗資430億元成功收購了萬科25%的股權，從而成為該公司第一大股東。從收購資金來源上，涉及銀行、證券、保險等多個金融領域。儘管穿透看，整個收購是用債務資金作股權投資，明顯有違常理，風險明擺在那，但從分業監管角度看，所涉及的中小保險公司行為又均屬合規。事實上，除了前海人壽股權配置滿足保監會“不突破 30%的紅線並保證資本金充足”的要求之外，其背後的關聯公司質押、融資等一系列高風險運作，並不在保監會監管範圍，而證監會隻管市場收購行為是否合規，其他問題不在其監管範圍，最後就是事實上高風險但形式上又都合規的荒唐。第二，分業監管體制無法對金融機構複雜股權架構實施有效的穿透式監管，無法識別虛假注資、循環注資、資本不實、“隱形股東”等違法違規行為。一些金融機構股權關係較為複雜，股東層級較多，往往利用複雜股權結構作掩護，實現“過橋增資”、自我注資，以掩蓋資本不實的事實。更有甚者，一些企業利用分業監管盲點，通過大量的影子殼公司來持股金融機構，導致其核心公司與旗下所控制的絕大部分金融機構，並不存在法律意義上的股權關係，成為事實上的“隱形股東”以規避監管。

　　事實上，造成大股東“隧道挖掘”、“內部人控制”等，並不是民營資本獨有現象，而是現代公司治理中常見的問題。解決這些問題的關鍵，也並非對不同屬性的資本進行區別對待，反而應當是一視同仁，執行一致的市場準入、監管約束以及退出要求。從國際實踐來看，無論是英美法系，還是大陸法系，對金融機構股東均是強調資質和行為合規性的監管要求，而非對某些特定屬性資本的歧視和限制。由於對一些亂象背後的本質認識不清，盲目否定民營資本進入金融領域的積極意義，視民營資本為“洪水猛獸”，不去強調監管問題，而是通過金融抑製方式對資本屬性進行資質限制的做法，是違背事物發展規律的，也是與黨的十九大強調“發揮市場在資源配置中起決定性作用”的精神相違背的。

　　三、如何看待金融領域非法集資亂象的問題

　　有觀點認為，當前非法集資亂象叢生的源頭來自於部分互聯網金融機構道德淪喪，主張以“屬地監管、屬地處置”方式對其進行牌照式管理。這種觀點本質上仍在走封閉僵化老路，與黨的十九大提出的“辯證思維、底線思維”格格不入。

　　一方面，從辯證思維來看，分業監管體制容易造成體制內金融壓抑，進而引發體制外更為扭曲的混業經營的爆發性增長。國際實踐證明，分業監管體制地盤意識濃厚，“鐵路警察，各管一段”帶來的後果不僅是監管割據，更有可能是以鄰為壑，人為製造監管漏洞，將金融風險引向其他部門，但整體金融風險非但沒有得到控制，甚至有所惡化。在我國，由於政治、法律、社會等方面的因素，分業監管部門更趨於保守，往往因過於強調管轄領地內的風險底線，限制甚至扼殺正常金融創新活動，將社會融資需求逼到體制外，無視乃至放任體制外混業經營爆發式增長。表面上，很多非正規金融風險在體制內管住了，但實際上金融風險在體制外快速滋生且不受監管。更為糟糕的是，一旦爆發風險，分業監管部門又以管轄半徑為由，相互推諉唯恐避之不及。近年來，“e租寶”等互聯網金融風險案件集中爆發，就是分業監管體制帶來的典型體制外亂象。這些原本可能滿足普惠金融訴求的互聯網金融創新，因“誰的孩子誰抱走”壓抑式監管理念，始終無法融入整個金融體系良性運轉。在違規收益與成本極度不匹配的誘惑下，不惜鋌而走險，異化為龐氏騙局。這種由於監管漏洞造成的激勵與約束的極度不對稱，與其說是道德風險，不如說是監管體制扭曲帶來的畸形激勵和縱容。分業監管體制所帶來的金融抑製，直接危及金融體系的新陳代謝過程，不但阻礙了金融創新，而且放大了道德風險。

　　另一方面，從底線思維來看，互聯網時代沒有屬地的意義，很難對其進行屬地管理，非法集資並非地域風險，而是系統性金融風險，甚至是社會風險。互聯網金融的本質依然是金融，既具有傳統金融行業的風險，又因借助互聯網等資訊化技術，使得跨行業跨地域活動變得更加便利，同時也使得風險變得更具隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發性。一些從業機構注冊地與業務經營地往往不一致，資金端和資產端來源地也不一致，對“屬地監管、屬地處置”形成挑戰。再加上這些非法集資活動往往披著普惠金融“外衣”，受害對象通常是不具有金融專業知識和識別能力的社會公眾，社會影響更為惡劣。而在“屬地監管、屬地處置”割裂式、碎片化監管模式下，各地方政府管理部門和監管部門受限於自身管轄半徑，監管力量和資源不足，監管政策和工具缺乏前瞻性，事前對互聯網金融資質準入把關不嚴，事中對風險事件的發生後知後覺，事後對風險處置缺少協調合作甚至相互推諉，成為前期非法集資亂象的深層次體制根源。國際上，“屬地監管、屬地處置”相關教訓比比皆是，美國就是最好的例子。長期以來，美國金融監管格局以碎片化、複雜化、屬地化著稱，嚴重限制了聯邦和地方監管機構的監管能力。次貸危機前，2005年美國所有次級抵押貸款中，只有20%來源於聯邦監管機構監管下的銀行和儲蓄機構，30%來源於聯邦監管對象旗下的非銀行類子公司，其余50%來源於各州特許設立的、幾乎遊離於監管之外的抵押貸款公司。事後證明，只有馬薩諸塞、北卡羅來納等少數州對非銀行類抵押貸款監管到位，而大多數州因缺少資源和政治支持，監管相對缺失。此外，互聯網金融很難區分審慎監管與行為監管，對於守住系統性金融風險底線提出了新的挑戰。一些互聯網金融機構設立之初是小貸公司，而針對小貸公司主要實施行為監管。但問題是近年來，一些小貸公司借助互聯網技術變相吸收公眾存款，業務範圍迅速覆蓋到全國，一旦爆發風險，很可能是系統性的。從這個意義來看，有效應對互聯網金融非法集資問題，亟需一個機構能夠全面負責統籌行為監管和審慎監管。

　　總而言之，上述金融亂象充分反映出當前金融監管體制改革的緊迫性。無論是缺乏有效監管約束的混業經營，還是對少數民營資本不當行為在前期的監管不作為和現在的監管亂作為，抑或是金融抑製下的非法集資亂象，都再次暴露出分業監管體制與混業經營發展趨勢不適應這一體制性矛盾。在技術進步和市場配置資源功能不斷深化的推動下，金融業混業經營發展趨勢不可逆轉，改革的方向，應當是建立與之相匹配的現代金融監管體制，而不是倒退回“封閉式、碎片化、畫地為牢”式的分業監管模式。事實上，國際金融危機以來的監管改革，也絕不是所謂回歸分業老路，恰恰相反，無論是強調設立頂層協調機制、強化央行金融監管職能、加強行為監管與審慎監管協調、統籌集中使用監管資源等，都是考慮如何在混業下建立央行主導的、統籌審慎監管和行為監管的綜合監管框架。以英國為例，危機後徹底否定了1997年將微觀審慎監管從英格蘭銀行剝離的做法，將英格蘭銀行打造成集貨幣政策、巨集觀審慎管理、微觀審慎監管於一身的“超級央行”，就是為了適應混業經營下強化統一監管的現實需要；同樣，美聯儲危機後監管權力的進一步擴大，也是這個道理。

　　從我國情況看，無論是黨的十八屆五中全會提出的“三個統籌”理念，還是第五次全國金融工作會議關於設立國務院金融穩定發展委員會的決定，以及十九大提出的健全貨幣政策和巨集觀審慎管理的雙支柱調控框架，都集中體現了監管改革的方向是加強央行統籌、完善體制、補齊短板、堵塞漏洞，而非回歸分業老路。

　　在當前金融亂象頻發的環境下，應進一步強化央行的統籌作用而非簡單的協調作用。下一步，在國務院金融穩定發展委員會框架下，探索更好地實現央行的“三個統籌”、以及央行在負責巨集觀審慎的基礎上有效統籌審慎監管與行為監管的綜合監管改革方案，補齊監管短板，打贏守住不發生系統性金融風險底線的攻堅戰。

責任編輯：杜琰 SF007