專家談地方債：以減債為重心加快財政金融結構大調整

　　以“減債”為重心加快財政金融結構大調整

　　陳龍/文

　　地方債是財政金融問題的“集中症結點”。在中美貿易摩擦以及我國產業轉型更新和穩增長面臨新壓力的情況下，以“減債”為重心加快財政金融結構大調整，無論對於防範系統性風險，還是改善巨集觀經濟環境、激發國民經濟活力，都具有重要而緊迫的意義。當前削減地方債正處於一個重要的視窗期，解決這一問題不能再遲延，需要采取有針對的措施，才能化被動為主動。

　　一、地方債扭曲了財政金融結構，成為影響經濟發展的“沉屙舊疾”

　　地方債問題與財政、金融密切關聯、相互交織，是財政金融問題的“集中症結點”。當前財政金融結構不合理的一個突出表現是巨額的地方債存量，這一問題已成為抑製經濟活力、影響經濟社會健康發展的“沉屙舊疾”。

　　地方債已成為製約地方健康、持續發展的重要因素。雖然我國實施了大規模的地方債務置換，將債務成本從平均10%左右降至3.5%左右，減輕了地方負擔，但這只是將債務壓力後移，並未從根本上解決問題。即便是降低了融資成本，地方債存量仍成為壓製地方發展的一座“大山”。按年利率3.5%計算，地方政府一年承擔的顯性債務利息約0.57兆。但如果按數額30兆、年利率5%—10%計算，地方政府及融資平台企業一年需要承擔的隱性債務利息成本就高達1.5—3兆。有的地方政府和融資平台連債務利息都承擔不了。據統計，大約超過10%的融資平台公司的營業利潤不足以支付其債務利息。

　　地方債是造成諸多結構性失衡，特別是金融資源配置失衡的主要因素。它擠壓了其他市場主體，尤其是民營企業的金融資源，製約了企業的創新能力和發展潛力，對地方新舊動能轉換和高品質發展產生負面影響。實際上，這也是我國中小企業融資難、融資貴的一個重要原因。雖然由於風險識別和規避等原因，中小企業融資難、融資貴是個世界性難題，但在我國為什麽會尤為突出？其主要原因在於地方債等所導致的巨集觀層面的資源配置扭曲。巨額的地方債務存量呈現出較大的“擠出效應”——擠壓了中小企業的“金融資源太空”。因此，如果我們僅僅從微觀層面入手，儘管有些的方法和措施看起來不錯，但由於不能解決巨集觀層面的問題，就會淪為“花拳繡腳”。

　　同時，地方債造成了財政資源的扭曲，擠壓了積極財政政策的“操作太空”。當前，由於受中美貿易摩擦、原有的比較優勢減弱、成本抑製等國內外因素的影響，我國迫切需要防範經濟動能逐漸萎縮與衰減之風險。但我國的巨集觀政策“閃轉騰挪”的太空受到壓製，貨幣政策難以解決動能萎縮與衰減中的深層問題，因此，需要在堅持巨集觀審慎的框架和環境下，更為有效的發揮財政的積極作用。然而，巨額的存量地方債，已成為財政政策的羈絆，擠壓了政策操作太空，影響了赤字、減稅以及支出政策的調整和優化。削減地方債存量，成為當前一項重要而緊迫的任務。

　　綜合各方形勢判斷，留給地方債存量治理的時間視窗已經不多。雖然受製於地方財力約束、資產流動性差等因素，地方債存量治理面臨一些難題，但不是沒有變被動為主動、變包袱為資源的可能。一旦地方債存量得以實質性削減，不僅可以在不給企業造成資金緊張的局面下，實現降杠杆的目的，而且可以釋放出大量的金融資源，減輕金融環節和地方政府的壓力，解決了金融環境問題。如果我們隻著眼於穩增長的眼前需要，一味拖延，不去解決這一問題，則可能陷入經濟動能加速衰減的不利局面。

　　二、地方債治理的著力點：數額巨大、家底不清的隱性債務

　　近年來，我國按照開正門、堵偏門、防範風險的思路，采取了諸多行之有效的措施，為防範債務風險提供了制度保障。總體來看，我國在控制地方政府顯性債務方面取得積極成效，但地方政府隱性債務以及債務存量問題並沒有得以解決。

　　截止到2017年末，我國政府債務餘額為29.95兆元，政府負債率是36.2%，低於國際公認的60%的警戒線。地方政府債務餘額16.47兆元，控制在全國人大批準的限額（188174.3億元）之內，其中，一般債務10.33兆元，專項債務6.14兆元。地方政府的負債率為19%。如果僅考慮這些顯性債務，地方債問題並不可怕，也不必過於擔憂。而地方債的主要問題在於數額巨大、家底不清的隱性債務。

　　我國地方債務到底有多少，恐怕是一個“迷”，沒人能給出一個準確的數據。目前各界對於隱性債務仍沒有統一口徑和認定標準。一般認為，地方隱性債務包括地方政府融資平台公司債務、棚改項目、政府和社會資本合作（PPP）項目和政府購買服務項目產生的債務、政策性融資擔保等。從更加寬泛的意義上而言，養老金缺口、地方“僵屍國企”債務等也應屬於地方隱性債務。

　　依據不同的統計口徑和認定標準，一些機構對地方隱性債務進行了估算。例如：國際貨幣基金組織的報告顯示，我國2016年底的地方政府隱性債務餘額約為19.1兆，即廣義政府債務餘額（46.4兆）減去狹義的政府債務餘額（27.3兆）的數額；國內有的學者認為我國的地方政府的隱性債務23.57兆元；還有一些學者通過地方融資平台公司的債務估算地方政府隱性債務，估算的結果一般在30至50兆元之間。由於涉及一些不確定事項以及債務的具體分割，所以很難有一個確切的數額。但綜合各方面判斷，保守估計地方隱性債務大約在30兆左右。

　　考慮隱性債務之後，政府的負債率及其產生的風險將會顯著上升。如果加上隱性債務（按30兆計算），政府負債率將會由36.2%上升到72%左右，超過了國際風險警戒線。地方政府的負債率將會由19.9%上升至56.2%，積累了引發局部系統性風險和突發性財政金融風險的潛在因素，給經濟社會穩定運行帶來壓力。今年雲南、天津等地的省級融資平台公司，以及西安等地的市級融資平台公司相繼出現違約，使地方債的隱憂浮出水面。

　　從杠杆率上來看，地方政府隱性債務產生了“杠杆率錯覺”。中國人民銀行公布的數據顯示，2017年我國巨集觀杠杆率為250.3%，其中，企業部門杠杆率為159%，政府部門杠杆率為36.2%。地方政府隱性債務主要是基於政府道義或責任而產生的債務，其舉借主體一般不是政府，而是地方政府融資平台公司等企業。因此，地方隱性債務實際上統計在企業（地方國有企業）的債務裡面，這就抬升了企業（地方國有企業）的杠杆率。如果把我們保守估計的30兆元的地方隱性債務從企業債中剝離出來，政府部門的杠杆率就由36.2%上升到72.5%，企業部門的杠杆率由159%下降至122.7%。可以說，我國企業杠杆率的主要問題在於地方融資平台等引起的地方隱性債務。儘管近些年來我國在降杠杆做了諸多工作，取得了一些成效，但遠沒有達到預期，並且“運動式”降杠杆帶來了資金緊張、抬升融資成本等問題，而地方債帶來的巨集觀杠杆攀升問題並沒有得以解決。

　　總之，巨額的地方債存量，既是導致我國當前杠杆高的重要原因，也是財政與金融問題的“集中症結點”。數額巨大、家底不清的地方隱性債務，已成為抑製經濟內在活力與健康發展的“沉屙舊疾”。只有掌握了這一“病因”，才能開出合理的“藥方”，使防範財政金融風險、“降杠杆”等工作更加有的放矢。

　　三、統籌資源、分類治理地方債

　　化解地方債問題，應堅持“中央不救助原則”，地方政府是責任主體，需要地方“各掃門前雪”。實際上，解決這一問題，地方還是具有一定的“資本”和有利條件的。首先，我國的地方債務帶有“建設性”特質，大都屬於資本性支出，在形成負債的同時，也形成了一定的資產。儘管有些資產的變現能力可能較弱，但仍為解決地方債問題提供了“家底”和太空。其次，地方政府控制著大量的國有經濟資源。此外，財政支出有較大的優化太空，也為解決這一問題提供了財力基礎。財政收支緊張與支出低效、浪費較為嚴重並存，特別是一些地方的政府引導基金存在閑置浪費、缺乏使用效率的現象。倘若把財政資金有效利用起來，就為解決地方債問題提供了太空。

　　總體來看，分類治理、削減地方債，是對財政金融資源的大調整，需要堅持“統籌資源、分類治理”的策略。在強化增量管理、遏製隱性債務增量的基礎上，將重心放在削減地方債存量上，對於性質不同的債務存量以及不同的區域，需采取不同的措施。為此，需要在摸清資產和債務“家底”的基礎上，通過“大預算”建設，統籌各項財政資金和國有經濟資源，建立地方債存量分類治理機制，有針對性地削減地方債。為此，需要抓好以下幾點：

　　其一，強化省級責任和主動性，建立省級國有經濟資源統籌和債務處理機制。我國治理結構呈現“兩級治理”的特徵，《地方政府性債務風險應急處置預案》強調了“省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責”，因此應強化省級政府的債務處理責任。鑒於我國大部分縣級政府盤活資源和統籌資源的能力較弱，並且區域差異較大，應建立省級資源統籌和改革協調機制，在削減存量債務、融資平台轉型等方面實行省級統籌，即：在省級範圍內，統籌財力分配、統籌公共資源全局調整、統籌融資平台企業轉型與改革。為更好地發揮省級政府作用，建議整合省級財政資金，設立省級債務處理專項資金，對本轄區有特殊困難的市縣給予臨時救助。救助資金則在以後年度，通過體制結算的方式收回。

　　其二，依據債務產生的性質以及各地資產資源狀況，實行一地一策、分類治理。由於各地資源狀況差異很大，各地債務形成的資產也並不相同，所以處理地方債存量必須堅持一地一策，靈活選擇資產出售、資產置換、股權轉換、資產證券化等方式消化存量債務。一是按照債務形成資產的性質，對於有現金流的、市場屬性較強的項目，按照市場化原則，正常地削減資產和債務。二是對於投向交通運輸設施和市政建設形成的顯性債務和隱性債務，通過盤活城市資產、證券市場化等方式化解。交通運輸設施和市政建設是形成地方債務的“大頭”，約佔地方政府及平台資金投向的70%左右。可根據情況，或者將這些資產與負債“裝進”各省公共事業類上市公司，或者盤活城市資產、配置土地等方式化解。三是對於無現金流的公益項目以及“純吃飯”形成的消耗，則盤活資源、出售資產、財政償還的形式處理。

　　其三，采取積極措施，為市場化方式削減地方債提供有利條件。我國的融資平台企業存在多、散、資質較弱等狀況，不利於市場化方式削減地方債。為此，加快整合、改革融資平台企業，降低市場對其融資及相應債券的疑慮，在提高其融資能力的基礎上，逐步消化整合前的債務存量。同時，通過稅收等政策，在資產交易和投資環節給予相關投資者一定的優惠、支持，增強金融工具的吸引力和效率，為市場化削減債務提供便利。

　　其四，健全機制，完善制度，消除地方債問題的體制機制根源。一是建立可持續、健康的融資機制，解決基礎設施融資問題。對於公益性基礎設施融資，應堅持量力而行的原則，在預算內安排。二是加快推進財政體制改革，在適度加強中央事權和支出責任的前提下，明確各級政府事權和支出責任，進一步理順中央和地方收入劃分，完善轉移支付制度。三是堅持誰舉債誰負責，建立責任追究機制。

　　作者中國財政科學研究院研究員

責任編輯：郭建