福利國家的興起：是利還是弊

（圖片來源：全景視覺）

陳志武/文對於我們中國人來講，由政府提供福利支持似乎從來是理所當然的。就像宋代王安石的“青苗法”，由政府在秋收物資供應過剩、物價低的時候買一些，然後，到次年春季青黃不接的時候再在市場拋售，幫助平抑糧價、跨期穩定供應。也可以是用政府之手，從高收入群體征稅，以補貼困難戶，進行所謂的“轉移支付”、“第二次分配”，或者給社會提供風險保障。現代福利國家的思路就大致如此。

那麽，福利國家的實際表現如何？由政府進行轉移支付、幫助老百姓對衝意外事件帶來的收入風險，會有哪些隱患？這是否會擠掉民間自發的避險舉措呢？

家族基於血緣把大家捆綁在一起，宗教基於信仰把信眾團聚到一起，再通過各種儀式和活動強化彼此的了解互信，使跨期貨換的逆向選擇問題和搭便車問題得到緩解，這些是有道理的。可是，政府之手是基於行政權力和由國家壟斷的合法暴力，雖然逆向選擇問題沒有了（因為每個人都沒有選擇，必須參加，由政府定了），但是，搭便車問題被放大了，個人自保包括利用家族、教會和金融市場實現保障的激勵都降低了。這是否會帶來財政等方方面面的問題呢？

福利國家的起源

以前談到，現在還能看到記載的，人類最早的政府福利項目是古巴比倫時期，距離現在5千年左右，當時寺廟起到政府的作用，征取穀物稅，然後進行類似救荒、扶貧的轉移支付。而在中國歷史上，《周禮》講到的周朝泉府，就做類似於後來的常平倉的事情。

常平倉是在公元前54年的西漢時期，作為一項正式制度在較大範圍內推行，但運行了10年後就停止了。按照當時的運行規則，政府在糧價低賤時，提價向農民買進糧食，做儲備；而糧價上漲時，就減價出售，以平抑糧價；或在發生災害時，用儲備糧救災。這樣做當然帶來爭議，因為糧食過剩時抬價是傷害老百姓消費者，而糧食短缺時減價是傷了農民，減少農民增產的積極性。漢朝以後，常平倉時用時不用，到隋唐時期，常平倉制度有所變化，公元745年，唐玄宗要求義倉也按常平法收進賣出穀物，兼備常平職能。義倉本來是純民間的公益組織，只是為扶貧救急而儲備糧食的。到明朝，明太祖又命州縣在各鄉設置預備倉，用官方經費儲備糧食，荒年借貸於民，秋收償還，以此取代了常平倉。

在歷史上，中國不同朝代嘗試過一些賑災與扶貧制度，但那是我們今天說的“福利國家”嗎？當然還不是。“福利國家”起源於1870年代的德國，當時俾斯麥在德國推動社會保險體系，他不是停留在賑災救荒、解決貧困，而是提供失業補貼、醫療保障、養老護理、嬰幼保障等，通過這些福利來保障公民的消費和生活安全。稍後一些，北歐國家從互助福利體系開始，也發展出福利國家體系。英國在1906-1914年間逐步推出政府福利，而荷蘭、澳大利亞等，是在1930年代大蕭條的壓力下啟動政府保障福利，但它們並沒有像德國、北歐那樣提供“從搖籃到墳墓”無所不包的福利保障。美國的“福利社會”有限，以地方政府、慈善團體、私人企業等為主，聯邦政府側重社保和醫保。

從這些介紹中，你看到，政府福利項目的確跟家族、教會和金融市場的作用類似，都是給人們提供對未來的風險保障，降低個人與家庭的消費風險，強化社會穩定。

那麽，政府福利的實際成效如何？因為篇幅，這裡就不介紹太多研究，但可以看看上海財經大學王昉教授跟兩位同仁在2015年發表的研究，他們要回答的問題是，清朝的常平倉和社倉是否幫助降低了18、19世紀的農民暴動頻率。許多學者的研究表明，過去的農民起義和改朝換代多以災荒引發，因為在正常年份，民怨再多也不容易導致暴動，但是災荒一來，就迫使民眾遭受饑餓，這時候一有民憤，容易變成暴亂起義。理論上講，如果常平倉等儲糧足夠多，即使災荒發生，由常平倉、社倉發放糧食，民變的概率應該可控，至少會比沒有儲糧的情況下更低。根據19世紀上半期全國17個省的數據，王教授他們發現，旱災水災年份的確會增加民變的概率，但是，倉儲糧食越多的地方，暴亂發生的概率會更低，社會更加穩定。這些結果符合邏輯，也從實際經驗角度支持常平倉等福利體制的初衷。

政府福利的代價

那麽，政府辦福利的代價有多大？前面談到，福利項目會帶來道德風險，搭便車，養懶人。在現實中，許多國家的經歷也的確如此。從大的方面看，今天世界上創新活力強的著名公司中，很少來自西歐福利國家，那裡的創業公司也默默無聞；相比之下，美國的政府福利總體不多，至少遠比西歐少，但充滿活力的新公司卻曾出不窮，微軟之後是蘋果，蘋果之後是谷歌，谷歌之後是臉書，等等。而且早期英國的福利開支太大，到20世紀70年代英國財政困境已經太壞，撒砌爾夫人不得不開始改革，逐漸削減福利規模；此後，其他西歐國家的經歷也類似，福利帶來的財政壓力迫使幾乎所有發達國家削減福利規模。特別是最近幾年西歐國家的財政危機，進一步暴露福利國家養懶人的不可承受之重。

中國歷史上的教訓也值得思考。清朝從第一個皇帝開始，就要求各府、州、縣都設置常平倉、義倉和社倉，一般情況下是春夏出借，秋冬歸還，如遇災荒，就要賑濟。康熙年間，又規定春借秋還，每石取息一鬥；另外，要求常平倉、義倉的儲糧永留當地備賑；還給各州縣設立底線儲糧目標。雖然規定是這樣，實際執行中並非總能到位，各地差異很大，尤其是清中葉後，很多常平倉的錢與谷都嚴重欠缺，難以實現平抑糧價和備荒救災的初衷。

卡羅拉多大學的薛華教授（CarolShiue）就對清代的倉儲體制做了多年的研究。她發現，在1744-1831年間，各省稅賦、災害頻率、得到的賑災頻率都差別很大，這就使各地倉儲糧水準相差懸殊。直隸的人均交稅在各省中排第11，而在災害發生頻率上低於全國平均值，但是，得到中央政府賑災次數是最多的。各省得到的賑災次數跟它們的災害頻率、交稅多少似乎沒有明確的關係。

為什麽各省的儲糧水準差別很大呢？薛華教授發現，由於各州縣儲糧補倉的部分經費要本地政府出，道德風險就變得嚴重。一方面，中央政府賑災補貼越多的地方，常平倉、義倉和社倉的儲糧就顯著減少，因為反正可以指望朝廷支援。另一方面，市場越發達、糧食市場跨地區一體化的程度越高的省份，在災荒時通過糧食的跨地區運輸調劑的可靠度就會越高，這些地方就越不必靠倉儲來備荒備災。從她的研究，你看到，中央和地方的賑災是相互替代，而不是相互補充的；同樣地，市場和政府福利之間也是相互排斥、替代，而不是我們希望的取長補短。有了政府的賑災體制，市場就被擠出；長此以往，就會反過來強化福利體制的“一股獨大”，讓市場和民間不會有翻身的機會，這是我們推動福利體制時必須記住的副作用。

今天的要點包括，第一，中國從周朝就有政府福利項目，到西漢時期就更是通過常平倉等幫助老百姓平抑糧價、賑災救急，這些體制到清朝就發展得更細。古巴比倫、古印度也推出國類似的賑災救急體制。西歐的現代福利國家先是德國在1870年代推出，後來在其他國家推廣，到1930年代末西方國家基本都有各種政府福利。其次，政府福利體制是基於行政權力和國家機器，所以，金融市場固有的逆向選擇問題沒有了，但是，搭便車問題被放大，個人自保包括利用家族、教會和金融市場實現保障的激勵被削減了。最後，在清朝中國，得到中央政府賑災越多的省份，地方的社倉和義倉糧食儲備就少。而且在跨地區糧食市場一體化程度高的省份，各種倉儲糧食也少。因此，中央政府救濟、市場救濟和地方救濟之間不是相互補充，而更多是相互替代，政府福利的確帶來道德風險，養懶人。

當然，有些問題也值得思考：既然政府福利帶來道德風險，使勤快人也變懶，那麽，為什麽各國國家還繼續提供政府福利呢？另外，越是民主國家，政府辦福利似乎越多，為什麽呢？

（本文系喜馬拉雅《陳志武教授的金融課》講座文本）