中國社會保障學會會長：養老保險改革總體方案已制定

　　專訪全國人大代表、中國社會保障學會會長鄭功成： 民政部應強化職責應對快速老齡化

　　■ 危昱萍 北京報導

　　國務院機構改革後，社會保障體系將如何發展？

　　近日，21世紀經濟報導圍繞該問題專訪了全國人大代表、中國社會保障學會會長鄭功成。這次機構改革後，社會保障體系新組建國家醫療保障局、退役軍人事務部、應急管理部，調整了民政部和人社部的職能。

　　鄭功成向21世紀經濟報導（下稱《21世紀》）分析，民政部的老年人、兒童、殘疾人、慈善事業等事務，急需盡快得到強化，適時充實或擴展工作內容。人社部主管的養老保險、工傷保險、失業保險等社會保障工作也需要持續壯大與發展。

　　3月20日，國務院總理李克強在中外記者會上表示，將實施基本養老保險基金調劑制度，今年中央收取3%統籌調劑；還會通過劃撥國有資產收益來增加社保基金的總量。

　　鄭功成表示，我們可以期望基本養老保險制度定型及與之相關的政策會在今年內明朗化。

　　消除社會保障制度性障礙

　　《21世紀》：在此次國務院機構改革之前，你認為我國的社會保障體系還存在著哪些障礙？

　　鄭功成：經過20多年來的變革，中國社會保障制度實現了從國家—部門保障製向國家—社會保障製的整體轉型，這一制度也從城市人的“專利”轉向惠及全體人民，成了全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。然而，從制度結構、功能定位、多層次體系、管理體制、運行機制、法制化等方面來看，離真正全面建成中國特色的社會保障體系還有不小的距離。

　　以管理體制為例，長期以來的部門分割管理與地區分割施策，不僅造成了制度的破碎化，而且直接影響著制度的成熟與定型，進而導致制度的公平性不足、效率偏低。

　　在醫療保險方面，還延續著人社部門管城鎮居民、衛生部門管農村人口的計劃體制痕跡，造成實踐中的諸多困惑。在養老保險方面，地區分割統籌使這一制度實質上淪為地方利益，既影響到基本養老保險制度的定型和多層次養老保險體系的構建，亦破壞了市場經濟條件下法定勞動成本應當公平的基本規則。

　　在社會救助方面，既存在應急性災害救助與常態性生活救助交織在一起的現象，也存在著相關救助項目分散在不同部門的現象。在社會福利方面，面向老年人、兒童的福利事務缺失明確的行政管理部門負責，殘疾人事務卻維持著由並非政府部門的群團組織——中國殘聯負責的現象，這無疑構成了社會福利事業發展滯後的重要原因，等等。

　　因此，我國的社會保障制度改革與體系建設，客觀上一直面臨著傳統的體制性機制性障礙。

　　《21世紀》：這次機構改革後，對社會保障體系建設會有哪些促進作用？

　　鄭功成：這次國務院機構改革確立了同一類社會保障事務由一部門統一負責的原則與新的行政構架，過去長期存在的部門分割及所導致的城鄉分割、群體分割等舊體制痕跡基本得到消除，從而為促進社會保障制度的整合與規範，進而促進制度的公平性並提升實踐運行的效能創造了條件。

　　例如，退役軍人事務無論官兵均由新組建的退役軍人事務部負責，即改變了過去由軍方、地方分割管理且地方還分部門管理的格局；國家醫療保障局的組建，更是直接消除了過去廣受詬病的部門分割與衝突；面對各種災害事故及其救援，同樣消除了“多龍治水”的舊格局，新組建的應急管理部將承擔全部行政管理責任等等。

　　所有這些，均可以視為社會保障領域管理體制改革不僅動了真格，而且消除了阻礙或製約整個社會保障體系建設的體制性障礙。

　　慈善需專門監管機構

　　《21世紀》：為了使改革落地，還有哪些方面需要改善？

　　鄭功成：還需要做好如下工作：一是在重組或整合機構的職責的同時，必須改變傳統觀念，真正實現職能轉換。

　　二是法制化，即盡快制定或修改相關法律，讓行政部門的監管運行在法制化軌道上。這方面的任務還很繁重，一批法律亟待修改，並需要制定新的法律。

　　三是必須根據新時代的發展要求和人民對美好生活的需要充實和擴充相關部門的職責。

　　例如，以民政部的職責為例，我國有2.41億老年人，並且還將以每年1000萬的速度增長，老年人的福利與服務已經成為政府社會管理的重要職責，數以億計的兒童的福利及相關服務需要有政府強有力的促進，8000多萬殘疾人的福利及相關服務同樣需要政府承擔起相應的職責。而過去民政部只有一個社會福利與慈善事業促進司，老年人、兒童、殘疾人事務均只有一個處室，隻負責特困老年人（如農村的五保戶等）、孤殘兒童相關事務，這種格局顯然無法適應上述規模龐大的三大群體的客觀需要。

　　還有不斷發展中的慈善事業，同樣需要有專門的機構負責監管。這些工作內容必定會隨著社會發展進步而進一步成為政府社會事務管理中的重要工作，再加上社會組織管理和其他工作內容，民政部肯定仍將是我國社會保障乃至整個社會管理的重要部門，關鍵在於其能否適應新時代的發展需要而適時充實或擴展工作內容。

　　此外，人力資源和社會保障部在全民養老保險及多層次養老金體系的構建任務將持續加重，工傷保險、失業保險的覆蓋範圍與保障功能會持續得到強化，不斷增長的社會保險基金的管理責任會持續加大。

　　《21世紀》：以養老保險為例，你認為哪些方面需要強化？

　　鄭功成：養老保險改革的總體方案確定已經制定。現在，劃轉國有股充實養老保險基金已經頒布專門法規，相關投資政策亦已經明朗，鼓勵企業年金與職業年金以及商業性養老金的稅收政策亦已頒布或正在試點，全國社會保障基金理事會在這次機構改革中由國務院直接管理劃轉財政部負責管理，這些均是總體改革方案中的內容，而養老保險中央調劑金方案和延遲退休年齡方案也應當在今年頒布。

　　因此，所謂的總體改革方案其實是一系列重要改革政策的組合，其目的即是加快促使養老保險制度體系的成熟與定型，我們可以期望基本養老保險制度定型及與之相關的政策會在今年內明朗化。

　　從基本養老保險制度的普及廣度來看，2017年參加各種養老保險總人數已經超過了9億人，總體參保率在85%左右，職工養老保險還有較大的擴大覆蓋面太空，它主要集中在農民工群體，這表明繳費者在相當一段時期內將會是增長的，其增長數應當大於退休者人數的增長，當前需要做的是加快推進適齡勞動者全員參保的步伐，這應當是我國基本養老保險財務穩健的依據之一。

　　對於職工養老金替代率問題，用繳費工資替代率這一指標來衡量才是符合制度科學的指標，按照實際繳費工資計算，現在的替代率仍然在65%左右。但農民養老金佔農村居民人均純收入的替代率僅10%-13%，城鄉差距顯著，這種狀況值得高度關注。

　　我認為，對養老保險制度而言，當前急切需要解決的重大問題有三：一是加大中央調劑金的調劑幅度，盡早實現基本養老保險全國統籌，以徹底化解地區分割所帶來的一系列不良後遺症，促使制度走向成熟、定型；二是科學設計多層次養老金制度體系並明確不同層次的結構與功能定位，明確相關政策，促使第二、三層次健康發展；三是通過劃轉國有股與實現全國統籌，同時更有效地運營已經結餘且不斷增長的養老保險基金與戰略儲備基金，確保養老保險財務穩定與可持續發展，避免老年人的養老金轉嫁到年輕人的不合理現象。

責任編輯：陳永樂