發改委加強PPP項目管理 激發社會資本投資熱情

摘要：目前我國已成為全球最大的區域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。PPP不是一個單純的融資工具，而是一項綜合性的改革舉措。

本報記者 劉詩萌報導

7月1日，《政府投資條例》實施的第一天，國家發展改革委公布了《關於依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（下稱《通知》），通過全面深入開展PPP項目可行性論證和審查，嚴格依法依規履行項目決策程序、實施方案審核、執行資本金制度等幾個方面，加強PPP項目投資和建設管理、提高PPP項目投資決策科學性。

按照近日國務院頒布實施的《政府投資條例》，以及《企業投資項目核準和備案管理條例》、《國務院辦公廳關於保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》等規定，《通知》指出，一是要全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查；二是嚴格依法依規履行項目決策程序；三是嚴格實施方案審核，依法依規遴選社會資本；四是嚴格執行國務院關於固定資產投資項目資本金制度的各項規定；五是依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平台統一管理；六是加強PPP項目監管，堅決懲戒違規失信行為。

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深入開展可行性論證

“目前我國已成為全球最大的區域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。”財政部PPP中心主任焦小平在此前舉行的中國PPP學術聯盟2019年第一次會議上表示，世界銀行《2018年度PPP採購報告》指出，在全球135個國家中，中國PPP改革制度和實踐處在全球中上等水準。

業內指出，PPP不是一個單純的融資工具，而是一項綜合性的改革舉措。經過幾年的規範發展，PPP制度體系不斷健全，各參與方的認識水準和專業能力不斷提升，項目質量顯著提高，為PPP的高質量發展奠定了良好基礎。在政策和制度環境方面，五年來，我國搭建了“法律＋政策＋操作指引＋合約”的制度體系，設立了1800億元的PPP融資支持基金，推出了四批990個示範項目，推動了一大批項目落地等。

財政部PPP中心最新統計數據顯示，截至2019年4月末，全國PPP綜合信息平台管理庫項目累計8921個、投資額13.5兆元。其中，落地項目累計5637個、投資額8.6兆元，落地率63.2%，環比上升0.5個百分點。

與政府決定的政府投資項目和企業自主決定的企業投資項目有所不同，PPP項目涉及政企雙方。由於PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障，其建設的必要性、可行性等重大事項應由政府研究認可，因此所有擬採用PPP模式的項目，均要開展可行性論證，通過審查的項目方可建設。

PPP項目可行性論證除了從常規的技術、經濟、投融資等方面分析論證外，《通知》強調要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利於吸引社會資本參與等方面，對項目是否適宜採用PPP模式進行分析和論證。

對此，《通知》分為三類PPP項目可行性論證：實行審批製管理的PPP項目，在可行性研究報告審批通過後，方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等後續工作；實行核準製的PPP項目，應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查；實行備案製的PPP項目，應單獨開展可行性論證和審查。

國家發展改革委強調，未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規範項目，不得開工建設。不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序。

“PPP作為公共服務項目和政府公共投資方式，項目本身必然是當前經濟社會發展所急需的，而可行性論證可以保證項目內容符合PPP的基本原則和模式要求。”中央財經大學財政學院教授溫來成在接受《中國產經新聞》記者採訪時說道。

中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室副主任何代欣對《中國產經新聞》記者指出，首先，PPP項目目前在拉動投資中的作用很突出。從過去幾年的情況來看，項目的進展趨勢已經成為國家公共投資建設的重要組成部分，並且在一些領域和地區已經起到了一定的作用和效果。

其次，PPP項目在運行和投資的過程當中，確實出現了一些意想不到的情況，甚至出現了一些問題。公共投資，特別是PPP，無論規模大小，對於某些地方或者部門來說，資金的流量和投資的幅度都非常可觀，如果項目本身出現一些未曾預料的狀況，就會對這一地區或者部門產生不利的影響，所以一定要引起重視。

第三，PPP模式在中國其實仍處於摸索階段，特別是在風險防範方面，還有很多的經驗值得積累。因為PPP項目本身具有融資的風險、建築施工風險、以及運行風險等，這些風險一旦發生就會直接導致財政資金或者社會資金的損失。所以從這個意義上來說，可行性評估是十分必要的。

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激發社會資本積極性

《通知》還加強對PPP項目實施方案的審核，通過實施方案審核的PPP項目，方可開展社會資本遴選。並且，公開招標應作為遴選社會資本的主要方式。不得排斥、限制民間資本參與PPP項目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。

“其實哪些主體參與進了招投標更為重要。因為目前參與PPP的主體還是以國企和央企為主，這在相當程度上失去了PPP本來的意義。很多國企和央企是帶著相應的負債進來，這就把本來要規避的從融資平台負債轉移到了國企、央企負債來建設項目上，這是一個比較突出的問題。只有通過招標讓真正的社會資本進入到PPP，才更有利於構建資源共享、風險共擔的機制。”中南財經政法大學財政稅務學院院長陳志勇在接受《中國產經新聞》記者採訪時表示。

溫來成也指出，以前確實存在公平競爭的問題。“但是後來發改委和財政部在招投標的時候明確規定不能有歧視性條款，即不能針對某一家企業設置PPP招標文件，或者設置隻適合於某一類企業的條款。從最近財政部第四期示範項目的情況來看，社會資本所佔比例明顯上升，說明在一定程度上已經緩解了這個問題。”

對於如何更好地激發社會資本的積極性，溫來成認為，最迫切的還是要加快PPP的立法進程，解決PPP管理體制的問題。“實際上，目前PPP項目由發改委和財政部平行指導，這種情況應該通過頂層設計盡快改變，比如建立國家級的PPP管理機構。因為一般的PPP項目都要長達二十至三十年，如果沒有更高層級的法律制度，沒有明確的主管部門，這會讓社會資本在參與PPP的時候增加很多不便。”

陳志勇也表示，營商環境、政府透明度、政策的延續性、運營的規範性以及法治環境，都會影響到民間資本的積極性。只有這些環節都得到有力的保障才能真正激發民間資本參與PPP的熱情，這是一項系統性的工程。

記者注意到，《通知》還重申和細化了《政府投資條例》中涉及PPP項目投資相關內容，比如強化了可行性論證中要包括採用PPP的必要性論證，對簡單項目，可以把PPP實施方案並入可行性論證裡；重申了項目資本金可以轉讓但不得抽回；要求所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平台；嚴禁設置PPP谘詢機構“短名單”、“機構庫”等。

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