觀點·行政公益訴訟訴前程序探索

新修改的行政訴訟法明確指出，檢察機關提起行政公益訴訟之前“應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責”。2018年2月，兩高發布的《關於檢察公益訴訟案件適用法律若乾問題的解釋》規定：“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，並書面回復人民檢察院。”訴前程序作為重要的制度創新，已經進入全面實施階段，但就如何充分發揮該程序的積極作用，仍有一些問題需要進一步探討。

訴前程序的性質定位。訴前程序是檢察機關履行法律監督職能時的非訴監督形式、程序性措施。訴前程序的性質界定關係到實施方式、審核標準、程序構造、監督救濟等內容。從深層次來看，訴前程序作為受侵害公共利益的救濟手段，為行政效能的提高、行政行為的外部監督提供制度保障，亦是督促行政機關進行自我約束、自我糾錯的重要體現。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，對在履行職責過程中發現的行政機關違法行為或者不作為行為進行監督有其正當性，訴前程序能夠督促行政機關通過自我控制，糾正自身違法行政行為、履行法定職責。實際上，行政公益訴訟訴前程序是連接檢察機關與行政機關、融合外部監督與自我糾錯的複合型模式，其性質無法用簡單的實體性或程序性的單一、靜態的標準來判斷。

訴前程序的價值。不論是大陸法系或英美法系，理論與實務界普遍對行政公益訴訟訴前程序設置的本質定性為行政權與司法權的關係與配置問題。大陸法系中，行政複議前置制度，亦指明了訴前程序的價值存在。美國行政法中的“成熟原則”“窮盡行政救濟原則”等內容，則是行政公益訴訟訴前程序的理論基礎。考察德國、日本、韓國等國家發現，也分別有類似訴前程序規定的體現。我國確立檢察機關提起行政公益訴訟制度，涉及的是檢察權對行政權的監督問題。在此基礎上，我國行政公益訴訟訴前程序的價值通常可以包括三個層面內容：一是製衡價值。在承認檢察權、行政權、審判權權力分工的基礎上，製衡行政權、審判權的價值。通過訴前程序的設置，清晰地界定三者的權力內容，特別是充分尊重行政機關自我糾錯能力和自主權。二是秩序價值。遵守權力運行秩序，對檢察機關、行政機關和審判機關權力運行的秩序進行協調。通過訴前程序的設置，完善檢察機關法律監督程序，構建更為優化的秩序體系。三是效益價值。追求行政公益訴訟的耗費與收益的最大比，以實現維護公共利益為目的，進行成本效益的經濟分析。通過訴前程序的制度設計，優化司法資源，降低訴訟成本，實現分流功效。制度設計的優化，需要全面考量平衡協調不同的法律價值目標。歸根結底，訴前程序，體現的是對“公平”與“效益”兩種不同價值的平衡。

訴前程序與訴訟程序的辯證關係。訴前程序以減少訴訟數量、優化司法資源彰顯其價值功能，正確認識訴前程序和訴訟程序的辯證關係，完善程序設計銜接，可以為訴前程序和訴訟程序的效裸體現提供思路保障。

1.訴前程序是排他性的前置程序，具有相對獨立性。其一，訴前程序是提起行政公益訴訟的前置性程序，訴前程序在前，訴訟程序在後，且是在行政機關拒絕履職、檢察建議未能落實的情況下才可提起行政公益訴訟，法律邏輯層面而言，訴前程序是訴訟程序的必要條件。其二，訴前程序具有其相對獨立性。實踐證明，多數公益訴訟案件在訴前程序階段就可以結案，訴前程序是一種相對獨立的結案方式、辦案形式。即行政機關在收到檢察建議之後，及時糾正違法行政行為、積極履行法定職責、充分落實檢察建議，則訴前程序目的達成，應當終結程序。

2.訴前程序與訴訟程序皆是公益訴訟制度的重要環節。在制度設計上，減少訴訟，甚至實現零訴訟，是訴前程序的設計目標之一。訴前程序的創製，是為了督促行政機關發揮自我糾錯功能，及時糾正違法行為、消除公益受損狀態，避免提起行政公益訴訟。但是減少訴訟、追求零訴訟並不表明訴訟程序是可有可無的，訴訟程序是訴前程序無法達成後采取的後續環節，對行政機關的違法行政行為起著警示、約束的作用，也是訴前程序重要的效果保障。事實上，沒有訴訟程序的制度保障，訴前程序目的也將無法達成。

行政公益訴訟訴前程序的實踐問題。實證研究發現：從公益訴訟的辦理方式看，訴前程序是公益訴訟案件辦理的主要方式。從行政公益訴訟的最後效果看，訴前程序是行政公益訴訟案件有效結案的主要形式，相當比例的行政機關能夠在訴前程序中主動糾正違法行為、履行法定職責。也存在一些亟待解決的問題：一是相關制度法律層面還停留在原則性的規定上，訴前程序落實標準也缺乏統一的規定，公益訴訟、訴前程序的相關立法亟待完善；二是在訴前程序中，有的檢察建議內容針對性不強，缺乏可操作性；三是絕大多數相關行政機關能在規定時間內對檢察建議予以回復，但也存在個別行政機關惡意拖延、未積極履行監督職責等情況，使得訴前程序目標無法達成，最終影響檢察機關提起行政公益訴訟的時機和效果。（潘如新 浙江省湖州市長興縣人民檢察院 孟祥沛 上海社會科學院）