王景武：高風險金融機構該如何處置？

高風險金融機構處置，成為今年兩會期間來自金融監管部門的代表委員們談論最多的話題之一，加之監管部門高層也頻頻“吹風”，不由引發外界遐想，難道今年真的會有金融機構因經營不善而被市場淘汰退出？

金融機構的正常“新陳代謝”是市場經濟發展的必經之路，正如銀保監會主席郭樹清日前所說，“金融機構不能隻生不死，要有正常的淘汰”。然而，金融機構又不同於普通企業，其因經營不善而退市會牽涉到普通金融消費者、債權人、債務人、投資者等多方糾紛，而金融市場的輿論效應對市場情緒的感染和風險的傳遞會起到連鎖反應，加劇高風險金融機構處置的複雜性。

高風險金融機構的處置並不是簡單的“關門大吉”，其在標準界定、處置手段和程序、責任主體劃定等方面都需要深入研究。為此，證券時報記者專訪全國人大代表、央行金融穩定局局長王景武，就高風險金融機構處置的相關問題與他深入交談。從他的思考與表達中，可以看清金融監管部門在高風險金融機構處置方面的態度和思路。

“定性＋定量”評估高風險金融機構

證券時報記者：推進金融供給側結構性改革，要增加中小金融機構數量和業務比重，但也有觀點認為，我國銀行業金融機構數量超4500家，數量並不少。您如何看待存量銀行機構轉型發展？為何還要繼續增加中小金融機構數量？

王景武：近年來，我國銀行業快速發展，銀行業金融機構數量穩中有增，有效支持了實體經濟增長。但我們也看到，雖然中小銀行業金融機構數量很多，但信貸投放佔比偏低。截至2018年末，我國開發性和政策性銀行、大型商業銀行和股份製商業銀行合計只有21家，但在銀行業金融機構貸款規模中佔比達到55.7%。銀行信貸供給結構也存在不平衡現象，信貸資源過度集中於大企業、國有企業、政府項目、房地產領域等，而三農、小微企業的信貸資源獲取相對不足。

為滿足實體經濟多元化融資需求，強化銀行體系的金融服務功能，需要推進金融供給側結構性改革，包括調整存量銀行業金融機構的機構體系、產品和業務體系布局。既要在數量上增加中小金融機構，鼓勵發展專注於微型金融服務的中小銀行業金融機構，構建多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系；更要在業務和產品比重上提高服務小微和民營企業佔比，鼓勵銀行機構積極開發個性化、差異化、定製化的金融產品，把金融資源更多地向小微企業、民營企業、“三農”等薄弱領域傾斜，增加更有效、高效的金融供給，讓融資供給與市場需求更好地平衡。此外，對於不能為實體經濟提供有效金融供給的高風險金融機構，要進行市場化、法治化退出。

證券時報記者：對於高風險金融機構，您認為應該如何界定？需要考慮哪些指標因素？

王景武：從我們的實踐看，高風險金融機構的識別，需要結合定量和定性分析綜合評估。定量分析從資本狀況、資產質量、預期損失抵補能力、盈利能力、運營效率和經營規模等方面客觀評估金融機構的經營水準和風險狀況。定性分析則從公司治理、內部控制、資產管理、資本及其管理、流動性風險、市場風險、盈利能力、信息系統和地方金融生態等維度進行評價。同時，也要充分參考非現場監管、壓力測試、現場核查中發現的“活情況”，綜合分析研判。

證券時報記者：中央提出要在穩增長的基礎上防風險，如何看待高風險金融機構退出與防風險的關係？如何把握高風險機構的退出節奏，以避免處置風險過程中產生新的風險？

王景武：當前，我國經濟金融運行整體穩健，但面臨的不確定因素仍然比較多，有序處置高風險金融機構的風險，是防範金融風險的重要內容。在處置風險過程中，需要統籌考慮宏觀經濟形勢變化，增強逆周期調控思維，更加注重宏觀政策鬆緊適度，把握好各領域頒布政策的節奏和力度。

同時，堅持推進風險出清，但不主動引爆風險，按照底線思維，做好處置預案和托底預案。對於采取自救措施能夠維持經營的，盡量通過“在線修複”方式化解風險；自救無法維持的，監管部門及時介入，盡量通過重組減少損失，降低市場衝擊；不具備重組條件的，依法退出市場，嚴肅市場紀律。最終，營造一個欠債要還錢、投資擔風險、違規受處罰、守法有回報的社會環境。

有序處置高風險金融機構 應盡快修訂《存款保險條例》

證券時報記者：銀保監會主席郭樹清近日表示，今年要研究高風險金融機構的退出機制，請問高風險金融機構的退出方式主要有哪幾種？主要有何特點？《存款保險條例》在高風險金融機構退出過程中將扮演何種角色？

王景武：高風險金融機構的處置和退出，應堅持損失和風險最小化的原則，既要及時有序處置風險、維護金融體系穩定，又要依法落實股東和有關方面的責任，嚴肅市場紀律，防範道德風險。在實際處置過程中，要基於基本原則對具體問題具體分析，因地製宜、針對不同的高風險機構特點，靈活采取多種方式。除了市場退出以外，其他的還有兼並重組、在線修複等。就我國目前情況來講，用在線修複、兼並重組的辦法更有利於穩定。

中央深改委第五次會議審議通過的《加快完善市場主體退出制度改革方案》強調，及時有效發揮存款保險制度的作用，完善金融機構市場化退出的程序和路徑。當前，我國銀行業金融機構市場退出也已基本形成了由《存款保險條例》和《企業破產法》主要構成的法律框架。根據《存款保險條例》的規定，我國存款保險制度具有信息收集、現場核查、風險警示、早期糾正、風險處置等職責，可以依法辦理接管、撤銷清算的相關事項。《存款保險條例》還規定了存款保險具有收購承接等市場化處置措施，可以通過提供擔保、損失分攤、資金支持等方式，促成重組或收購承接，實現基金使用成本最小化，在快速、有效處置金融風險的同時，確保銀行業正常經營，充分保護存款人權益。我們也將進一步推動金融機構市場化退出法律機制建設，探索以存款保險為平台，逐步建立我國金融機構市場化、法治化有序處置的長效機制。

證券時報記者：您今年提交的一個建議中指出應盡快修訂《存款保險條例》，但該《條例》實施僅有三年左右，為何您認為應盡快修訂？

王景武：隨著2015年5月《存款保險條例》正式施行，我國銀行業金融機構市場化退出的法律框架已經基本形成，《存款保險條例》與《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等法律法規的風險處置相關規定是有序銜接的。整體來看，我國銀行業金融機構市場化退出的法律框架主要由《存款保險條例》和《企業破產法》構成。存款保險制度平穩實施3年來，在保護存款人權益、維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心、及時防範化解金融風險、維護金融穩定等方面發揮了重要作用。

然而，目前，存款保險風險處置功能尚未充分發揮，《存款保險條例》作為我國銀行業金融機構風險處置的重要法規，在處置觸發機制、處置權力、處置方式、處置工具、基金使用和備份融資等方面，仍有待進一步完善，以充分發揮存款保險處置平台的重要作用。為打好防範化解金融風險攻堅戰，穩妥有序處置金融風險，建議近期盡快修訂《條例》，以存款保險制度為核心，加快建立市場化、法治化的金融機構有序處置機制。確立存款保險處置當局的法律地位，做實存款保險的早期糾正和風險處置功能，促進形成“非糾正即接管”的處置觸發機制，完善市場化處置方式和工具，推動建立市場化、法治化的金融機構有序處置機制。

證券時報記者：您認為應如何做實存款保險的早期糾正和風險處置功能，促進形成“非糾正即接管”的處置觸發機制？

王景武：在下一步《存款保險條例》的修訂中，做實早期糾正機制，確立規則式的處置觸發機制較為關鍵。

具體來說，一是進一步豐富早期糾正措施。在原有“補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠杆率”四項措施的基礎上，結合央行早期糾正實踐，擬增加“限制分配紅利或實施激勵、限制股權投資或回購資本工具、限制資本性支出、停辦高風險資產業務、限制增設新機構或開辦新業務”等措施，避免問題投保機構股東“吃完股本”通過分配紅利或者實施激勵“吃存款”，在早期糾正期間及時進行瘦身自救，回歸主營業務，限制杠杆業務擴張，有效降低風險敞口，避免損失擴大和風險傳染。

二是設立觸發指標和具體定量標準，明確“非糾正即接管”。即當投保機構資本充足率低於2%或者存在其他引發嚴重信用風險的情形時，立即觸發處置程序。具體來看，對於符合觸發情形的投保機構，存款保險基金管理機構、央行、銀保監會應當要求其在90天內限期實施自救，規定具體期限的目的是避免出現拖延處置的傾向，使得問題投保機構遲遲無法進入處置程序。

同時參照美國《聯邦存款保險法》的規定，明確無論是監管部門還是存款保險基金管理機構采取早期糾正措施，一旦限期自救不成功的，都應當及時啟動接管程序，由存款保險基金管理機構接管處置，從而避免錯過最佳處置時機。