存款保險獨立法人機構來了，821億存保基金怎麽用

在《存款保險條例》落地4年後，我國存款保險管理終於迎來了獨立法人機構。

5月29日，第一財經記者獲悉，中國人民銀行已於24日成立存款保險基金管理有限責任公司，注冊資本100億元人民幣。

近期，中小銀行流動性風險引發關注。26日晚，央行、銀保監會在就包商銀行被接管答記者問時表示，接管後新增的個人儲蓄存款、對公存款和同業負債本息，由人民銀行、銀保監會和存款保險基金全額保障，各項業務照常辦理，不受任何影響。

這也被外界認為是成立獨立存款保險基金管理機構的好時機，我國存款保險制度已趨於完善，並正向專業處置機構演進。

2015年5月1日，《存款保險條例》（下稱《條例》）正式施行，進一步健全和完善了銀行業金融機構有序處置和市場化退出機制。同時，《條例》明確，存款保險不是單純的出納或“付款箱”，按照“權責對等、激勵相容”的市場化原則，由存款保險依法辦理對有問題投保機構接管或撤銷清算的相關事項。

“通過建立存保制度，有助於促進完善金融機構市場化退出機制。有了存款保險機制，競爭規則和行業準入就好辦了，也就是說，不怕準入上放鬆一些，出了問題有存款保險，不會引起特別大的震動。”2015年3月29日，在出席博鼇亞洲論壇接受《第一財經日報》專訪時，時任中國人民銀行行長周小川曾表示。

100億存款保險基金公司成立

存款保險基金管理有限責任公司的相關信息顯示，公司法人代表為央行金融穩定局副局長黃曉龍。

“存款保險基金有兩個核心功能，一是開展存款保險方面的業務，二是要能處置資產，具有維持市場穩定、控制風險，尤其是控制系統性風險的功能。”交通銀行首席經濟學家連平對第一財經表示，存款保險基金成立獨立法人機構後，可以把存款保險制度落到實處。“制度的落地會更順暢合理，由實體機構操作，也更直接方便。”

早在2015年，《條例》正式施行，意味著存款保險制度正式建立，對我國銀行業和金融改革而言，意義不言而喻。

存款保險制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序的一種制度。

《條例》明確，中國存保制度的起步模式為存款保險基金，全面覆蓋商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構。存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。

不過50萬元的限額也並非一成不變。《條例》明確，央行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準後公布執行。

從存款保險覆蓋的範圍看，既包括人民幣存款，也包括外幣存款；既包括個人儲蓄存款，也包括企業及其他部門存款；本金和利息都屬於被保險存款的範圍。但金融機構同業存款、投保機構高級管理人員在本機構的存款，不在被保險範圍之內。

存款保險的費率由基準費率和風險差別費率構成。起步階段采取統一的低費率模式，未來也將視機構風險水準而實行差異化費率。據悉，2018年第一季度，央行完成了對4327家金融機構的首次風險評級，其中包括3969家銀行機構。評級結果分為1~10級，級別越高表示機構的風險越大。評級結果客觀地反映了投保機構的經營和風險狀況，為差別費率核定和風險監測、早期糾正提供了重要依據。

在存款保險基金成立獨立法人前，一直由央行金融穩定局管理。據央行金融穩定局披露數據，自《條例》頒布以來，銀行業存款格局總體保持穩定，中小銀行存款佔比穩中有升。

截至2018年末，全國4017家吸收存款的銀行業金融機構按規定辦理了投保手續。存款保險對存款人的保障水準持續保持高位，50萬元保護限額能夠為全部投保機構99.5%的存款人提供全額保護，有效維護了銀行體系穩定運行。

821億基金怎麽用

從國際通行做法看，存款保險實施收購承接是對金融機構進行市場化退出最常用的處置方式。

以美國實踐為例，存款保險在花旗集團風險處置中發揮了重要作用。在2008年國際金融危機中，花旗集團曾因持有大量信用違約互換產品（CDS）和抵押貸款支持證券（MBS）等問題資產，形成巨額的損失暴露，陷入破產危機。

美國政府在救助花旗集團的過程中盡可能地依靠和調動FDIC（聯邦存款保險公司，是美國聯邦政府的獨立金融機構）的力量，雖然處置系統性風險超越了存款保險職責範圍，但在處置風險過程中也反映出功能完善的存款保險制度在化解系統性風險中所發揮的積極作用。

從中國的情形來看，《條例》顯示，存款保險基金的來源包括：投保機構交納的保費；在投保機構清算中分配的財產；存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益；其他合法收入。

談及我國存款保險基金管理日後是否會逐漸過渡到類似美國FDIC的獨立機構時，周小川2015年3月曾稱，“若保費設計合理，運轉一段時候以後，就會有一定的積累，屆時等條件成熟，就可以平穩過渡到獨立機構了。”

根據央行金融穩定局披露數據，存款保險基金至今尚未發生支出和使用情況，基金專戶歸集保費逐年攀升。

按照《條例》規定，投保機構每6個月交納一次保費。2017年，存款保險基金專戶共歸集保費236.07億元，利息收入6.11億元，2017年末，基金專戶餘額為480.28億元；2018年，存款保險基金專戶共歸集保費329.9億元，利息收入11億元，截至2018年12月31日，基金專戶餘額821.2億元，尚未發生支出和使用。

“在（存款保險基金管理有限責任公司）作為機構法人運作後，這800億規模的基金也許會委託該公司運作管理。”連平對記者表示。

而對於存保基金的運轉，2015年3月時，周小川也表示，保費設計盡最大可能減少銀行和社會成本的增加，是不謀求營利的，只是在經濟處於好周期時才略有積累。“在投資方面，存保基金遵循安全、流動、保值增值的原則，隻投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券——也就說，隻拿正常的平均利率。”

從此次注冊的公司信息顯示，新成立的存款保險基金管理有限責任公司可以進行股權、債權、基金等投資；依法管理存款保險基金有關資產；直接或者委託收購、經營、管理和處置資產；依法辦理存款保險有關業務；資產評估；國家有關部門批準的其他業務。

但值得注意的是，未經有關部門批準，不得以公開方式募集資金；不得公開開展證券類產品和金融衍生品交易活動；不得發放貸款；不得對所投資企業以外的其他企業提供擔保；不得向投資者承諾投資本金不受損失或者承諾最低收益；依法須經批準的項目，經相關部門批準後依批準的內容開展經營活動。

多方呼籲進一步完善存款保險制度

從國際金融監管趨勢來看，構建以存款保險制度為核心的金融機構處置機制，推動金融機構市場化退出，是次貸危機後的國際監管共識。

雖然《條例》已正式施行4年，但目前存款保險風險處置功能尚未充分發揮，《條例》作為我國銀行業金融機構風險處置的重要法規，在處置觸發機制、處置權力、處置方式、處置工具、基金使用和備份融資等方面，仍有待進一步完善。

此外，由於我國經濟長期高速增長積累的矛盾日益反映到金融領域，日常監管難以完全規避單家銀行經營失敗的可能。因此，推動完善更加有效的風險處置機制勢在必行。

對此，今年兩會期間，多位人大代表建議盡快修訂《條例》，並制定《存款保險法》。

央行金融穩定局局長王景武認為，需進一步豐富早期糾正措施；設立觸發指標和具體定量標準，明確“非糾正即接管”；增加存款保險實施經營中救助的處置方式；進一步豐富風險處置工具箱；明確使用存款保險基金處置系統性風險的例外條款。

第一財經記者了解到，在處置地方銀行業金融機構風險時，地方政府往往牽頭監管部門采取“一事一議”的方式，與問題機構管理層、股東、債權人和投資人協商處置方案。

央行武漢分行行長王玉玲認為，這種做法的弊端非常明顯：一是預期不穩，不利於及時遏製恐慌和風險傳染；二是成本高昂，沒有法定的損失分攤機制，帶來嚴重的道德風險。例如，湖北轄內某城市信用社撤銷18年，由於涉及利益方過多，遲遲未清算完畢；三是效率低下，容易導致經營失敗、已嚴重資不抵債的機構無法及時退出市場，阻礙市場出清；四是欠缺公平，“個案談判”模式下，導致類似情況不同待遇，顯失公平。

央行昆明中心支行黨委書記楊小平建議，在現有制度框架下，應盡快以《存款保險條例》為基礎，制定《存款保險法》，賦予存款保險機構法定職權，明確風險處置具體措施。

比如，明確如果早期糾正無法降低問題銀行的風險狀況，該機構仍然面臨倒閉風險且需使用存款保險基金，那麽存款保險機構有權接管。在遵循基金使用成本最小化原則的前提下，存款保險機構可以及時制定處置方案，綜合采取多種措施對問題銀行實施專業化、市場化的處置。

央行上海總部副主任兼上海分行行長金鵬輝也表達了相同觀點。他建議，如早期糾正無法降低問題機構的風險狀況，該機構仍然面臨倒閉風險且需使用存款保險基金，應當由存款保險機構擔任接管組織；如果采取風險處置措施後，問題機構仍無救活的可能，則應進入司法破產清算，由存款保險機構擔任破產管理人。

此外，在風險處置方面，儘管存款保險基金管理機構與金融監管部門、其他相關機構建立了信息共享機制，但實際效果並不如意。

金鵬輝表示，應賦予存款保險機構更充分直接的信息獲取權、現場核查權及建議處罰權，強化對投保機構風險預警和早期糾正作用。央行南昌中心支行行長張智富也認為，目前《條例》中早期糾正缺少明確的啟動標準，對於問題投保機構的界定也缺乏量化評判指標，監管措施較為單一。

張智富建議，在接管、處置、司法破產等各環節的操作方式、銜接標準、債權債務關係、風險控制等多方面進行更為具體的規定，按照處置成本最小化原則，盡可能通過平穩的方式回收問題投保機構的“殘余價值”。