“城管外包”糾違引衝突，權力邊界必須厘清

歐陽晨雨 時評作者

據《華商報》報導，4月6日，西安市蓮湖區桃園路街道辦事處城管中隊協管人員在巡查中發現違法停車現象，在勸導車輛駛離時，與店員發生衝突。目前，參與衝突的1人已被行政拘留，另有5人因在衝突中受傷，有待進一步處理。

儘管詳情尚未公開，但涉事雙方的法律責任，大概都免不了。姑且不論“違法佔道”的處罰，單就打架鬥毆致傷，恐怕就不只協管人員林某1人被行拘。

表面上看，這是一起城管執法者與被執法者之間衝突。但吊詭之處在於，所謂的城管“執法者”，其實僅是接受外包服務的第三方保安公司人員。因為街道辦尚未與其簽訂服務合約，所以嚴格來說，他們非但不是執法者，也不屬於協管人員。

退一步講，就算他們是協管人員，也不是合法的執法主體。根據中央、國務院《關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，“各地可以根據實際工作需要，采取招用或勞務派遣等形式配置城市管理執法協管人員”，但“協管人員只能配合執法人員從事宣傳教育、巡查、資訊收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執法工作。”

類似限制性的規定，並不停留在若乾紅頭檔案上。除了《行政處罰法》《行政強製法》等法律明確，行政處罰權、行政強製權只能由執法人員行使外，在國務院《城市管理行政執法條例》中，更直接規定“城管執法機構的行政執法人員應當是公務員”，“城管行政執法工作應當由城管執法機構具備資格的行政執法人員實施，不得委託其他組織和個人實施，不得安排臨時工作人員從事執法工作。”之所以如此嚴格限定，就是為了防止行政執法權濫用，損害公眾權利。

平心而論，上述街道處基於“轄區常住和流動人口20萬左右，卻只有十幾名城管隊員，管理工作繁雜，人員嚴重不足”的現狀，試點聘用第三方保安公司協助開展城市管理工作，本身並沒有什麽問題，但本應從事輔助性事務的“協管人員”，並不能代行“強製執行”的具體行政執法工作，甚至與對方大打出手，更別說是連服務合約都沒簽的外包公司。

況且，根據住建部《城市管理執法辦法》，有關部門“應當運用執法記錄儀、影片監控等技術，實現執法活動全過程記錄”。但是，衝突中卻是“有執法記錄儀，但當天有問題，沒開”。根據現行法規，“協管人員從事執法輔助事務產生的法律後果，由本級城市管理執法主管部門承擔”，執法程式的瑕疵，更是追責問責的線索。

從深處看，“城管外包”糾違引發的這起衝突，仍是城管制度不夠規範的體現。以此次憲法修訂賦予設區的市地方立法權、深化城管改革為契機，明晰城市管理執法的權責，健全協管人員監管等制度，如此，亂象才有望得到更好糾治。