農村集體產權制度大改革，村級集體經濟有待發展壯大

一場具有四梁八柱性質的改革，正在中國有序推進。

今年5月，中農辦、農業農村部同意12個省份、39個地市、163個縣（市、區）為2019年度農村集體產權制度改革試點部門（第四批）。全部試點任務到2020年10月底前基本完成。

農村集體產權制度改革，是針對農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題進行的改革。農業農村部按照先進行試點、再由點及面展開的要求，從2015年開始，先後在全國範圍內開展了三批農村集體產權制度改革試點，共確定了3個省、50個地市、279個縣為中央試點部門。

前三批試點，積累了哪些經驗？遇到哪些難題？農民獲得了哪些權益？通過梳理，可為第四批試點的推開提供借鑒。

六盤水“三變”改革賦予農民更多財產權利

農村改革試驗區是中央推進農村改革試點試驗的綜合平台，承擔著為農村全局性改革探索路子、為面上改革提供實踐示範的重要使命。

5月27日，在農業農村部新聞辦公室舉行的新聞發布會上，農業農村部政策與改革司副司長趙長保稱，在深化農村集體產權制度改革方面，相關試驗區探索農村集體資產明晰產權和運營管理的規範路徑，賦予了農民更多的財產權利。

比如貴州六盤水試驗區探索提出“三變”的思路，通過“三變”（指資源變資產、資金變股金、農民變股東）改革有效激活了農村自然資源、存量資產、人力資本，促進農業產業增效，農民生活增收，農村生態增值；上海閔行試驗區通過集體經濟組織產權制度改革，量化集體資產份額108億元，30萬農民變成了股民，保護了農民集體資產權益，調動了農民發展現代農業、投身鄉村振興的積極性。

在上述新聞發布會上，貴州省六盤水市副市長王成剛稱，“三變”改革讓沉睡的資源活起來，讓分散的資金聚起來，讓增收的渠道多起來。

他提到，通過“三變”改革，全市已消除了“空殼村”，村級集體積累最低的5萬，最多的990多萬，接近1000萬元。

此外，通過整合財政資金入股、量化扶貧資金參與、撬動社會資本進入等方式，頒布金融支持“三變”改革的措施，創新推出信貸產品，把各方面的資金歸集到“三變”產業的平台，支持農戶通過信貸資金入股發展，獲得保息分紅和收益分紅。

借此股改，農民在變股東的方式中，王成剛提到兩種，一種是龍頭企業帶動變，培育224家企業參與“三變”改革，有力地帶動農戶整合各類資源入股成為股東，也為發展現代農業注入了強勁的動力；另一種是合作社覆蓋變，引導農戶將土地入股到村集體合作社，由合作社組織大家生產，農民土地入股獲得原始股，通過產業普惠增收。

晉江經驗：讓群眾真正參與到改革中

今年4月，農業農村部從前三批中央確定的試點部門中選擇工作扎實、亮點突出、成效明顯、具有引領作用的20個縣（市、區）作為第一批全國農村集體產權制度改革經驗交流典型部門，供各地學習借鑒。

福建晉江就是這20個典型部門之一。晉江從2008年就著手開展以集體資產股份改製為主的改革探索。2017年6月，被確定為國家級試點後，努力解決產權歸屬不清、成員界定不明、收益分配不順等問題。

晉江市農業局副局長許建林對第一財經記者表示，改革是一項由社會內在動力不斷推動發展的過程，涉及各方利益調整。因此，在改革中先行試點、先易後難、分類實施，不搞“一刀切”，“一村一策”分類開展改革，改革方案和方法不強求一律，以解決實際問題為最高準則。

他舉例稱，全市395個村（社區）村情社情、集體資產構成、村民訴求等不相同，對有經營性資產的村社開展股份合作製改革，既可以成立以行政村（社區）為部門的股份經濟聯合社，也可以成立以自然村、村民小組為部門的股份合作社，也可以土地入股的形式成立土地股份合作社；對暫時沒有經營性資產的村（社區），著重做好成員身份確認，為下一步深化改革做好準備。

清產核資，就是摸清各村（社區）家底，做到账账、账實、账據相符，也是集體產權制度改革的最初階段。晉江市全市清查各類資產62.68億元，探索了資源性、經營性、非經營性等三大類資產的有效實現形式，對有爭議的資產暫時統一打包擱置，待明晰後再處置。

在推進改革的過程中，許建林稱，改革不是簡單的蓋個章、發本證，必須讓群眾真正參與到改革中，賦權於民，充分保障其民主權利，激發其內生動力。

一方面充分保障群眾知情權，比如為確保更多群眾聽得懂政策，更加支持參與改革，精心製作閩南方言版動漫、成員界定“一張圖”等，以更生動、更接地氣的方式，向群眾宣傳。另一方面充分保障群眾參與權。充分聽取各方面代表意見，將群眾對改革存在的疑慮、擔心、問題和矛盾等，逐一解釋，提前化解。在改革重大事項上做到公開透明、家喻戶曉，避免多數人侵犯少數人合法權益。

此外，還積極探索完善群眾對集體資產股份權能的實現，保障股權佔有權、收益權、繼承權。探索村級黨組織領導下的“村經分離”制度，建立完善管理監督的“四會”制度，即成員大會、成員代表會議、理事會、監事會，明確股東大會是集體經濟組織最高權力機構。

村級集體經濟水準有待提高

從以上試點看，農村集體資產股份權能改革給集體和農民帶來了實實在在的好處，形成了既體現集體優越性，又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，試點工作成效明顯。

尤其是通過發展農民股份合作，創新了集體經營方式，集體經濟發展成果按股分紅，實現了“分股合心、聯股聯心”，群眾更加關心集體，集體和農民的利益聯結更加緊密，從制度上最大限度地維護了成員的財產權利，有效地增加了農民的財產性收入。

在推進改革試點工作中，雖然取得了一定成效，但在發展壯大村級集體經濟、健全村集體“三資”監管等方面還存在不少問題和困難。

以晉江為例，許建林提到兩點，一是村級集體經濟水準有待提高，二是健全完善農村集體“三資”監管平台。

近年來，各級頒布了多份扶持發展村級集體經濟政策，從實際操作來看，推進項目實施，還存在諸多困難，特別是項目用地手續精簡，缺乏法律法規支撐依據，而用地和規劃手續報批需按照既定的法律法規規定執行。“許多村級策劃生成的集體項目，因用地規劃等問題，需經省級國土、住建部門審定，項目無法快速審批落地，加上手續辦理需要大量費用，導致村級發展集體創收項目意願不強。” 許建林對記者表示。

從廣東、浙江等先進地區來看，都有針對村級集體經濟發展頒布了專項政策，對農村土地資源的利用和整合提出了有關措施。晉江市建議國家、省頒布專門扶持政策，減輕村級在用地、用林等報批方面的規費，簡化相關手續，減輕基層負擔。

在針對“三資”監管方面，晉江市建議國家、省上啟動建設覆蓋縣、鎮、村三級互聯互通的農村集體“三資”管理服務平台。平台建立後，縣級管理部門可以實時監控各鎮、村集體經濟組織的財務狀態、資產變動、合約簽訂和履行等情況，針對集體資產異常變動、大額資金使用、經濟合約簽訂履行和終止等經濟活動情況，可以自動作出風險提示或預警，切實起到防範重大違法、違法問題。