新華社11月15日播發《中共中央、國務院關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》，意見要求遏製過度逐利行為。提出：民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼稚園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼稚園資產。當日，紅黃藍的股價跌破50%。
從事學前教育行業的投資人、舉辦者、園長，以及長期從事民辦教育研究的學者，為民辦教育提供服務的律師、會計師對該政策檔案的頒布一時間討論不休、爭論不已。新學說邀請 北京盈科（上海）律師事務所教育產業資深律師程知音女士結合學前教育政策環境以及律師法律實務的角度，就《中共中央、國務院關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》的部分核心內容，解讀如下：
一、 政府主導民辦幼稚園布局，堅持公益普惠，高收費民辦園控制在20%以內。
（一） 主要目標：到2020年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼稚園覆蓋率(公辦園和普惠性民辦園在園幼兒佔比)達到80%。
（二） 調整辦園結構：各地要把發展普惠性學前教育作為重點任務，結合本地實際，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系，堅決扭轉高收費民辦園佔比偏高的局面。到2020年全國原則上達到50%，積極扶持民辦園提供普惠性服務，規範營利性民辦園發展。
解讀：
其是對《國務院關於當前發展學前教育的若乾意見》（文號：國發〔2010〕41號）和《教育部等四部門關於實施第三期學前教育行動計劃的意見》（文號：教基〔2017〕3號）的重申和延續。
“國發【2010】41號文” 指出：發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性。必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦並舉。積極扶持民辦幼稚園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼稚園發展。
“教基【2017】3號”指出：到2020年，基本建成廣覆蓋、保基本、有品質的學前教育公共服務體系。全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼稚園覆蓋率（公辦幼稚園和普惠性民辦幼稚園在園幼兒數佔在園幼兒總數的比例）達到80%左右。
二、 規範小區配套幼稚園建設使用。
2019年6月底前，各省(自治區、直轄市)要制定小區配套幼稚園建設管理辦法。做好配套幼稚園規劃、土地出讓、園舍設計建設、驗收、移交、辦園等環節的監督管理。各省(自治區、直轄市)要對小區配套幼稚園規劃、建設、移交、辦園等情況進行專項治理，2019年年底前整改到位。配套幼稚園由當地政府統籌安排，辦成公辦園或委託辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼稚園。
解讀：
早在2010年國務院頒布《關於當前發展學前教育的若乾意見》時，就指出幼稚園的建設用地按國家有關規定予以保障。未按規定安排配套幼稚園建設的小區規劃不予審批。城鎮小區配套幼稚園作為公共教育資源由當地政府統籌安排，舉辦公辦幼稚園或委託辦成普惠性民辦幼稚園。
2010年對民辦幼稚園來說是一個比較關鍵的時間節點，在這期間，關於民辦幼稚園辦學園捨的產權歸屬問題一直存在爭論，幼稚園園舍到底歸屬開發商、物業還是政府，因沒有明文規定，所以客觀上在這個時間點之前，甚至之後較長一段時間裡幼稚園的舉辦者多是跟開發商形成租賃關係來開辦幼稚園。就筆者所接觸的幾個案例中，發生多起因開發商與教育主管部門在園舍移交問題上的爭議，導致舉辦者辦學困擾的情況。
伴隨著各地不斷頒布的小區配套幼稚園建設管理辦法，關於配套園的產權問題不再存有爭議，各地的檔案中基本上均明確小區配套園的產權或管理與使用權歸屬於教育主管部門，用於公辦園或普惠園。這也保障了學前教育深化改革目標的實現。【各地頒布的小區配套幼稚園建設管理辦法可關注公眾號“知音談民辦教育”發布的“住宅小區配套園建設與管理的法律檔案匯整（更新）”】
重要提示：
1、現有學前教育配套設施較多的租賃關係發生於開發商與舉辦者之間，但伴隨著政府對公辦與普惠園比例的要求，以及開始嚴格執行配套設施的移交，在該類幼稚園租期屆滿，甚至部分地區租期未滿的情況下，已經開始要求民辦園轉普惠園。這對於目前收費較高的民辦園來講影響很大，其將沒有機會轉為營利性幼稚園。
2、對於部分產權在開發商手上的園舍，如其主動移交產權歸政府，那麽以該園所開辦的民辦園也將影響重大。意味著其在租賃合約到期後，也將被普惠或非營利性。
3、配套幼稚園辦成公辦園或委託辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼稚園。是否意味著配套園就是非營利性幼稚園？
三、 引導社會力量更多舉辦普惠性幼稚園。
政府加大扶持力度，引導社會力量更多舉辦普惠性幼稚園。2019年6月底前，各省(自治區、直轄市)要進一步完善普惠性民辦園認定標準、補助標準及扶持政策。通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，支持普惠性民辦園發展，並將提供普惠性學位數量和辦園品質作為獎補和支持的重要依據。
解讀：
1、 關於普惠園的概念，2010年《國務院關於當前發展學前教育的若乾意見》（國發〔2010〕41號）中首次提及“普惠性民辦幼稚園”。伴隨著分類管理改革，在學前教育領域，普惠園的營非性質爭議不斷。拋開法律理論，從政策檔案導向和部分地區頒布的地方性檔案，加之未來三年公辦和普惠園的比例需要達到80%以上的要求，普惠園為非營利性民辦園已經是普遍觀點。
2、 其是對《教育部等四部門關於實施第三期學前教育行動計劃的意見》（文號：教基〔2017〕3號）的重申。即：各省（區、市）制定普惠性民辦幼稚園認定標準，逐年確定一批普惠性民辦幼稚園。通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等方式，支持普惠性民辦幼稚園發展。將提供普惠性學位數量和辦園品質作為獎勵和支持的依據，對達不到要求的要限期整改。
3、 目前各省市絕大部分地區均頒布了普惠性幼稚園認定和管理辦法。
4、 對於普惠園，呈現兩種趨勢：長期從事教育實體運營的學前教育機構或集團，大部分會堅守教育服務育人的理念，尋找微利生存方式；但機構投資人或資本市場已經將目光集中在20%的高端園或營利性幼稚園板塊，對普惠園避而遠之。
四、 民辦幼稚園的收費標準
民辦園收費項目和標準根據辦園成本、市場需求等因素合理確定，向社會公示，並接受有關主管部門的監督。非營利性民辦園(包括普惠性民辦園)收費具體辦法由省級政府制定。營利性民辦園收費標準實行市場調節，由幼稚園自主決定。地方政府依法加強對民辦園收費的價格監管，堅決抑製過高收費。
解讀：
1、 截止至2018年9月30日，已經頒布的25個省的“實施意見”，其中關於收費的部分，民辦園的收費多數為放開。如安徽、雲南、湖北、上海、江西和廣西。廣西的檔案中指出，民辦幼稚園收費實行市場調節價。江蘇省的檔案中，指出放開收費，民辦幼稚園除外。那麽，《中共中央、國務院關於學前教育深化改革規範發展的若乾意見》作為中央級的政策檔案，關於民辦園的收費，得以該檔案的規定為原則和依據。
2、 非營利性民辦園(包括普惠性民辦園)收費具體辦法由省級政府制定。按照目前各地頒布檔案所表達的普遍觀點，普惠性民辦園為非營利性民辦園，但並不必然得出普惠性民辦園是非營利性幼稚園的結論。在非營利性幼稚園之中，有一定比例的高收費幼稚園存在。事實上，非營利性也不能推導出幼稚園不能高收費。
五、 穩妥實施分類管理
2019年6月底前，各省(自治區、直轄市)要制定民辦園分類管理實施辦法，明確分類管理政策。現有民辦園根據舉辦者申請，限期歸口進行非營利性民辦園或營利性民辦園分類登記。在此期間，縣級以上教育、民政、市場監管部門做好銜接等工作，確保分類登記平穩實施、有序進行。
解讀：
限期制定民辦園分類管理實施辦法，限期歸口進行非營利性民辦園或營利性民辦園分類登記。理論上是好的，只是實踐中受限於絕大多數幼稚園為小區公建配套園，那麽轉營利性民辦園的路徑政策上行不通。
六、 遏製過度逐利行為
社會資本不得通過兼並收購、受託經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協定控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼稚園、非營利性幼稚園；已違規的，由教育部門會同有關部門進行清理整治，清理整治完成前不得進行增資擴股。參與並購、加盟、連鎖經營的營利性幼稚園，應將與相關利益企業簽訂的協定報縣級以上教育部門備案並向社會公布；當地教育部門應對相關利益企業和幼稚園的資質、辦園方向、課程資源、數量規模及管理能力等進行嚴格審核，實施加盟、連鎖行為的營利性幼稚園原則上應取得省級示範園資質。
幼稚園控制主體或品牌加盟主體變更，須經所在區縣教育部門審批，舉辦者變更須按規定辦理核準登記手續，按法定程式履行資產交割。
所屬幼稚園出現安全、經營、管理、品質、財務、資產等方面問題時，舉辦者、實際控制人、負責幼稚園經營的管理機構應承擔相應責任。民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼稚園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼稚園資產。
解讀：
1、 社會資本不得通過兼並收購、受託經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協定控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼稚園、非營利性幼稚園。
關於加盟連鎖，實踐中加盟連鎖的特許經營方和被特許經營方之間的法律關係是基於品牌授權，技術支持，其合作雙方之間不存在控制與被控制的法律關係。也就是說加盟連鎖不構成控制關係。所以，此處沿用2018年8月10日對外發布的《民辦教育促進法實施條例》(送審稿)的內容“實施集團化辦學的，不得通過兼並收購、加盟連鎖、協定控制等方式控制非營利性民辦學校。”，筆者認為表述不準確。
2、 社會資本不得通過加盟連鎖方式控制非營利性幼稚園。這對現有的學前教育集團產生重大影響。目前分類管理改革還未在各地實際落地，像紅黃藍、三之三、紅纓等知名幼教品牌旗下的加盟園很多為小區配套園，當其選擇非營利性幼稚園時，那麽按照這個邏輯，其將不能加盟幼教品牌；社會資本也不能對非營利性幼稚園發展加盟。這個規定的法律基礎在哪裡？合理性在哪裡？
3、 已違規的，由教育部門會同有關部門進行清理整治，清理整治完成前不得進行增資擴股。“增資擴股”是公司法上的術語，既然是非營利性幼稚園，舉辦者的出資在民政部門登記時，需要寫捐資承諾書，舉辦者不是股東，那麽哪裡來的“增資擴股”一說。
4、 參與並購、加盟、連鎖經營的營利性幼稚園，應將與相關利益企業簽訂的協定報縣級以上教育部門備案並向社會公布。結合上下文，商業特許經營模式在學前教育領域，似乎只在營利性民辦幼稚園行得通了。
5、 民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼稚園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼稚園資產。近兩年學前教育領域的並購非常火熱，民辦教育促進法修訂後，高端園備受資本青睞，投資機構擬通過並購優質幼稚園資產進行上市規劃。然該檔案一出，始料未及。民辦園將於上市無緣。
6、 2018年8月3日教育部基礎教育司發布的“關於對民辦幼稚園參與兼並收購、加盟連鎖等情況進行調查摸底的通知”（文號：教基司函〔2018〕40號）所做的市場調研，現在看來，與該檔案有著密切的聯繫。
通過以上分析，我們認為，在學前教育板塊，將回歸教育本質。由政府主導，在社會力量參與的情況下，也要以普惠性幼稚園為主。對資本市場想要通過收購幼稚園獲利或通過金融手段實施高回報，是當頭棒喝。
作者簡介：程知音，複旦大學法律碩士，北京盈科（上海）律師事務所教育產業資深律師，經濟師，北京立國教育科學研究院簽約講師。
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