深圳房改：擺脫土地財政能否實現“居者有其屋”

　　於洋/中國人民大學公共管理學院副教授來源：澎湃新聞

　　近日，深圳市人民政府辦公廳正式發布《深圳市人民政府關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多管道保障租購並舉的住房供應與保障體系的意見》（深府規[2018]13號文，以下簡稱《意見》）。這份改革檔案標誌著深圳對“堅持房子是用來住的、不是用來炒的”而進行的最新探索。在改革開放四十周年之際，這座為改革而生的城市再次走在了中國土地改革的最前沿，或將成為全國樣板。

　　擺脫對土地財政的依賴，為“房改”奠定基礎

　　毗鄰香港的深圳在中國內地眾多市場化改革中近水樓台，成為資金、人才、技術乃至制度的對外視窗。其中，目前中國盛行的土地批租制度便率先在深圳試點後推向全國。1987年12月1日，深圳在學習香港做法的基礎上首次舉行國有土地拍賣，落下了改革開放以來中國土地改革的“天下第一槌”，賣地收入成功化解了土地開發的資金壓力，土地財政應運而生。

　　在這種新模式下，城市發展的權力下放，地方政府不但可以通過土地出讓金快速跨越原始資本積累的門檻，而且可以一次性捕獲因公共物品外溢而帶來的土地增值收益，從而形成生產模式的閉環，推動了中國城市太空品質與公共服務水準的快速提升。

　　然而，這一模式也蘊藏著潛在的風險。為了克服財政包乾制度下的“弱乾強枝”問題，中國於1994年重新設定稅收在各級政府間的分配模式，財權大幅上移至中央政府。與此同時，城市發展的大量事權卻因被納入地方官員政績考核體系而下移至地方政府。“收支逆向剪刀”迫使地方政府不得不從預算外收入中尋求破解地方財政困境，而依托於土地財政的生產模式也開始出現異化。

　　一方面，在晉升錦標賽模式下，地方官員開始將推動城市化和提升城市競爭力作為地方政府的新增長點。另一方面，在2015年之前《中華人民共和國預算法》並未授予地方政府舉債權，因此主要依靠土地和土地出讓金收入為抵押變相實現舉債融資，以提高城市的全球競爭力。於是，“土地財政”便演變成了“土地金融”，成為支撐中國城市發展的主要引擎，但也為城市化埋下了兩大隱患。

　　首先是對政府而言，由於軟預算約束和問責制度尚不完善等問題的存在，寅吃卯糧的地方土地融資平台飛速發展，超越地方財政還款能力的舉債大行其道，在土地市場、公共財政與金融市場等領域引發連鎖性潛在風險，引起了中央政府的高度關注。

　　其次是對社會而言，政府利用對一級土地市場的壟斷地位向社會徵收了巨額“暗稅”，地方財政對土地收入過度依賴扭曲了政府對房地產市場的管理職能，房價高企已成為中國城市化的“阿喀琉斯之踵”，不但助推物價和生活成本飆升，也造成貧富差距拉大和社會流動性下降，催生了近年來關於中國內地“香港化”的熱議。

　　作為中國內地土地財政的先行者，深圳早在2005年便意識到土地財政發展模式的瓶頸約束，並開始進入發展轉型階段。2010年國務院批準的深圳城市總體規劃明確提出了要由增量擴張轉向存量優化的轉型目標，2012年深圳市存量用地供應超過新增用地，標誌著深圳提前進入了存量發展的新階段。土地出讓金的銳減倒逼經濟結構轉型，為了保持經濟持續增長和財政收入的穩步增加，深圳開始“騰籠換鳥”，逐漸進行從貿易到代工、再到技術創新的產業更新之路，大力發展高新技術產業，推進高附加值的新興產業發展，以擴大稅源。2017年，深圳的公共財政收入高達8624億元，其中絕大部分來自稅收，成功擺脫了對土地財政的依賴，為此輪房改奠定了堅實的基礎。

　　深圳“房改”的四大亮點

　　深圳新一輪的“房改”主要有四大亮點，其中最大的亮點是將房地產市場由此前的以商品性住房為主轉向以保障性住房為主，這一大逆轉在全國是絕無僅有的。

　　自1998年房改後，中國城鎮住房供應結構中商品性住房佔比約90%。而《意見》中規定，從2018年起，在新增居住用地中包括人才住房、安居型建案和公共租賃住房在內的保障性住房用地比例不低於60%，而商品性住房用地比例最多不超過40%。到2035年，深圳將新建各類住房共170萬套，其中保障性住房不少於100萬套。此外，除了各項人才外，《意見》還將公交司機、地鐵司機、環衛工人等為社會提供基本公共服務的從業人員和先進製造業藍領產業工人等群體納入公共租賃住房保障範圍，屆時保障性住房將加大對各類人才和中低收入市民的覆蓋面。

　　亮點二是構建多主體供給結構。

　　《意見》明確了包括房地產開發企業、住房租賃經營機構、各級政府、人才住房專營機構、社區股份合作公司和原村民、企事業部門、金融機構和社會組織等八大供應主體，打破了傳統的“政府-地產商”二元供給結構，充分發揮社會資本的力量。

　　此前，筆者曾對深圳進行過多輪調研與考察，了解到深圳在解決住房供給的實踐中探索出很多突破現有管理體制的創新。《意見》在公共政策層面對這些制度創新給予了官方肯定。例如：萬科旗下的萬村發展公司目前正在深圳通過對城中村綜合整治向市場提供租賃住房，允許住房租賃經營機構、社區股份合作公司和原村民參與住房供應是對此舉的政策背書。

　　亮點三是建立多管道保障體系。

　　通過新增建設用地、盤活存量用地、產業園區建設，乃至都市圈城際住房合作等方式加快推進人才住房、安居型建案和公共租賃住房的供給，強調以公共交通為導向的住房開發模式，重點關注產城融合和職住平衡。這些當前國際公認的先進規劃理念，將有助於優化深圳的城市太空結構，有效緩解交通擁堵和空氣汙染等大城市病。

　　亮點四是創新住房的金融保障體系。

　　對於符合條件的人才和基本住房保障對象發放貨幣補貼或購房貸款貼息，將這些財政補貼納入市、區政府的財政預算，並實行動態調整。通過住房公積金制度改革和住宅政策性金融機構創新，為廣大市民租購住房提供長期穩定的政策性金融支持。

　　值得一提的是《意見》專門提出“探索採用住房租賃券的形式發放住房租賃補貼和人才安居補貼”，這是一種市場化的貨幣補貼形式。傳統上，政府建公共租賃住房屬於實物分配，往往因住房條件和區位等方面受限較多而導致資源浪費；而直接發放現金補貼又難以控制資金用途，住房租賃券則能解決這一兩難問題。該設想最早源自著名經濟學家弗裡德曼對教育券制度的設想，在美國已實行多年並取得了良好的效果，能有效兼顧效率與公平。

　　“房改”面臨的潛在風險和問題

　　深圳的“房改”對全國房地產市場具有風向標式的裡程碑意義，“以住為主”的整體思路是切實貫徹中央“房住不炒”基本原則的一次地方性實驗。就像三十一年前的“天下第一槌”敲開中國城市化大門一樣，此輪房改將拉開中國新一輪房地產市場改革的大幕。

　　開放包容是深圳的立市精神，一句“來了就是深圳人”，激勵著一代又一代新深圳人來此奮鬥打拚，為這座城市注入源源不斷的活力與創造力，最終成就了改革開放的“深圳奇跡”。此次“房改”不但要吸引人來到深圳，更要幫助無數懷揣著夢想的人們扎根深圳。筆者相信，在步入中國城市化的後半程，深圳將向世界展示一個更加開放包容的形象，讓這座國際化大都市真正成為一座有溫度的城市。

　　最後，儘管改革大方向是正確的，但也不能忽視深圳房改實驗所面臨的潛在風險和問題。

　　首先，近十多年來，深圳在城市發展模式和產業結構上的成功轉型，為此輪房改打下了良好的基礎。然而對於那些尚未擺脫土地財政依賴的地方政府而言，如此大規模的保障性住房建設與土地出讓金銳減，將對公共財政能力形成巨大考驗。

　　其次，根據目前深圳的人口規模和增長速度測算，到2035年的100萬套新增保障性住房應該無法滿足巨大的剛性需求缺口，要真正實現“居者有其屋”的目標，還要更多地依靠盤活存量住宅，特別是城中村非正規住宅。如何進一步規範化城中村租賃市場和將其納入城市住房管理體系，將是深圳房改需要重點解決的領域之一。

　　再次，《意見》提出未來將限制大戶型建案的供應，這將意味著大戶型將更加緊缺，可能進一步助推其價格上升。對於具有改善性需求的購房者而言，市場的機會視窗將越關越小。

責任編輯：陳合群