川普驅趕非法移民：狠話說盡事難辦

文/於海洋

發於第908期《中國新聞周刊》

當地時間7月13日，美國移民和海關執法局（ICE）確定在全國範圍內展開對無證移民的搜捕。一天后，全美範圍內，至少2000個符合驅逐出境條件的移民家庭遭逮捕。

針對這一事件，川普與反對者們又開始了新一輪的嘴仗。

形式上的平等

美國是一個真正的移民國家，這個國家對遷徙自由的理解，骨子裡帶著當初上帝選民趕赴山巔之城的引以為豪。因此，在美國反對移民，是很不政治正確的。但來自五湖四海的移民，語言、風俗、信仰、訴求各不相同，到了一起便和諧相處，終究只能是夢想。

移民數量大速度快，既得利益者和新興力量的對立來得也比其他國家更激烈些，這又讓移民問題在美國有著很強的敏感性及矛盾性。移民正當，什麽人可以移民卻敏感，成為美國移民管理制度“娘胎裡帶出來的問題”。

1924年，美國國會通過了《民族來源限額法》，確立了以移民國籍為基礎的限額制度，才使自由遷徙的時代告一段落，也正式宣告了非法移民問題的產生。在這部法案中，非限額移民入境沒有數量限制，只要符合“簽證制度”和“雙重檢驗制度”即可入境，限額移民則有嚴格的數量限制。

諷刺的是，今天被嚴格限制的墨西哥人、古巴人屬非限額移民，東南歐人卻是限額的。至於中國和日本移民，由於1882 年頒布的《排華法案》、1907 年與日本簽訂的《君子協定》限制，則基本被取消了移民權利。

這部法律本質上是以盎格魯-薩克遜裔為主的老移民對新移民提防情緒的大發作，不同族裔間的等級高低被清晰地展示出來。到了1965 年，美國也意識到，移民國度公然歧視特定移民實在說不過去，於是通過了《哈特-塞勒法案》，完全取消了“民族來源”配額制度，規定實行全球統一的移民限額制度，每年東西半球國家移民總限各半，按先後順序入境。

如此一來，移民制度做到了形式上的平等，但是實際上每年移民數量卻沒法均等。美國不同產業對移民的需求並不一樣，南部的種植業、服務業和製造業對收入預期低的拉丁裔需求更高，大量進入美國就業的人超過配額只能做非法移民。經濟發展的實際需求，讓限額制度變成一紙空文。

1986 年，美國國會通過了俗稱“胡蘿卜加大棒”的《1986移民改革與控制法》。該法案一方面特赦了300多萬非法移民，默認了美國對非法移民的經濟需要；一方面對非法移民管理進行了嚴格規定，特別是嚴懲雇用非法移民雇主的條款，目的就是終結非法移民問題。

可以說，從制度設計上，這一法案基本上確立了美國當代非法移民管理的基本框架。但是，該法案實際的推行並沒有預想中那麽順利。拉丁裔選民的增加和美國經濟的利好，使政治家們一方面不敢輕易嚴格執法，打亂拉丁裔從家鄉拖家帶口來美國謀生的行為；一方面也不願對勞動力市場大加乾預，以防止拖累經濟。

直到2001年發生“9·11事件”後，這種該管不管的局面才被嚴格管理的思路取代。2006 年 10 月，美國通過了《2006安全圍牆法》，以國家安全為名再次對特定族群施加限制，一方面信仰伊斯蘭的中東移民被嚴格審查；另一方面美國開始大肆在美墨邊境修牆，建設安全設施，配備更多執法人員。

主流族裔強製性地將自己對其他族群的刻板印象變成了國家的強製審查，很多美國人對國門關得緊些深感興奮，但與此同時，另一群人卻深感屈辱。美國政府還忽視了一個重要的問題：恐怖主義襲擊具有轟動效應，但從來不是美國非法移民的最大危害所在。安全這根繩子，捆不住就是想謀一碗飯吃的移民們。

小布什總統反恐戰爭的失敗，使他不得不討好少數族裔，最終非法移民的數量突破了千萬，移民問題開始與犯罪、失業等問題糾纏在一起。代表少數族裔的奧巴馬執政，更是使非法移民迎來了再一次大赦的美好期望。這種期望，直到不諱言種族主義傾向的川普登台，變成了深刻的失望。

照出美國社會病灶的鏡子

回顧美國非法移民管理制度的演進，族群矛盾、種族歧視、政治考量、經濟利益，大量敏感因素纏在一起，使原本看上去設計不錯的制度在現實中沒法正常運行。到最後，抓捕非法移民這種正常的執法行動，在號稱法治國家的美國，卻鬧得並不“法治”。

造成困局的原因不在移民制度本身，而隱藏在移民管理制度背後的政治經濟社會環境，成了阻礙制度運作的深層原因。

首先，政治干擾已經成為美國移民管理的頑疾。黨派政治紛爭、中央地方矛盾長期以來糾葛不斷，嚴重干擾著ICE運作的中立性，使ICE權威掃地，動輒得咎，無法正常履行職能。

在管理非法移民方面，共和黨給美國民眾留下的是一個嚴厲的印象，而川普這個非典型的共和黨人，希望用抓捕非法移民這種更具表演性的方法宣示強硬。

1986 年，共和黨人裡根執政時通過的《移民改革與控制法》，因為包含製裁雇用非法移民的雇主、加強邊境管制的內容，一般被認為是當代美國管理非法移民趨於嚴厲的標誌。但也正是裡根與同為共和黨人的時任參議院多數黨領袖比爾·弗裡斯特聯手在法案裡加上了對非法移民實行“赦免”的政策，結果1982年以前入境的墨西哥和古巴難民共230萬人一下子獲得了合法身份。

這個赦免規模比任何曾經的民主黨總統都更加大手筆。2002 年和2006 年，同樣號稱對非法移民零容忍的小布什總統，簽署了《加強邊境安全和簽證改革法案》和《2006 安全圍牆法》，要以國家安全為名在美墨邊境修牆、增加巡邏人員，驅趕非法移民。也正是這個“硬漢”小布什，在2000 年競選總統時宣稱，基於打擊古巴社會主義政權的目的，要給古巴難民以美國公民身份，結果拿到佛羅裡達州 82％ 的古巴裔選票。

2004 年競選連任時，小布什又以“建議國會修改現行移民政策，鼓勵外籍勞工包括數百萬非法移民獲得合法身份”為口號，創紀錄地獲得了40％ 拉美裔選民的支持。如此看來，就修牆而言，小布什才是始作俑者。

以嚴厲打擊非法移民著稱的共和黨尚且如此，一貫把少數民族族裔視為票倉的民主黨能怎麽對待非法移民，就更可想而知了。在美國政黨傾軋的大背景下，一貫嚴厲的ICE面臨著選擇執法問題和執法延續性的問題，比如在南部各州或東海岸打擊亞裔非法移民，地方政府都不予以配合；在選舉前不突擊執法受責難，在選舉後繼續嚴厲政策受非議等。牽線木偶般的工作節奏，使得反非法移民政策無法保持持續的高壓態勢，一陣風才是美國移民整治的常態。

其次，嚴厲打擊非法移民在經濟層面不可行。依照阿拉姆·格西亞在其《墨西哥裔美國人》中所考證的數據，今天被視為移民生死線的美墨邊境在1900 年以前每年的移民總數從未超過 500 人。原因無他，沒有需求而已。墨西哥人大規模移民美利堅，實際上是美國完成第二次工業革命、農業、礦業、交通和牧業大發展的結果。產業發展催生了對廉價勞動力的需要，廉價勞動力的湧入又反哺了工業化的發展。

1919 年，墨西哥移民激增至 17.3 萬人，到了1942年至1952 年這十年間，美國邊防檢查站扣押的墨西哥非法移民就達 190 萬之眾，這還沒有包括未被抓到的非法移民。洶湧的非法移民大潮背後是渴望改變命運的窮苦移民、渴望降低成本的農場主工廠主、從中分利潤的邊檢機構，還有睜一隻眼閉一隻眼的政客聯盟。

這個利益同盟因為說出來不夠“政治正確”，所以一直低調沉默，但這不代表它真的比喧囂吵鬧的反移民群體軟弱。他們接受罰款、接受批評，但從不改正，最後的結果就是美國對非法移民的管理日益嚴苛，但非法移民數量不減反增，從2007 年的1180 萬人，到2019年初達到1200萬人左右的規模。

需要注意的是，美國經濟結構的變化以及由此帶來某些產業的脆弱性，加劇了支持非法移民利益聯盟的團結。非法移民數量巨大，但他們沒有出現在可以代表美利堅繁華形象的華爾街、矽谷和好萊塢。大量吸納非法移民的農業、種植園和護理等產業，則經歷了長期的衰退。

以農業為例，即便在2014年美國經濟強勁復甦後，農業發展仍然底氣不足。2019年一季度，美國已經有628個農場宣布破產。負債程度高，收益率低，囊中羞澀的農場能夠維持微薄的利潤，主要靠雇傭每小時工資不足8美元的非法移民。在收成好的時候，這個群體可以勉強支付2007年“雇工身份核查計劃”（E-Verify）中“雇主罰則”要求的罰款，一旦收成不理想，則難免要公開抱怨了。

美國窘迫的城市中產階級也面臨類似問題，這個群體其實不支持移民大量湧入，但他們的家政服務、購買的加工食品等日常消費高度依賴非法移民。自上世紀70年代以後，實際收入沒漲、眼睜睜被居民消費價格指數（CPI）跑贏的中產階級，正在艱難維持自己的體面生活，他們同樣接受不了驅逐非法移民後上漲的日常生活費用。

美國經濟的增長是不均衡、不普惠的，這使美國社會修正勞動力結構的能力極為脆弱，而打擊1200萬非法移民，就是這種勞動力結構的激進修正。

最後，社會氛圍的變化可能會刺激嚴打措施升級，但產生不出好的打擊效果。

非法移民問題對美國來說是一個世紀性問題，並沒有什麽可以一劑見效的靈丹妙藥。美國人不會不知道這個道理，因此千禧年到來之前，美國社會總體而言對非法移民的態度比較寬容，沒有鬧出太大的亂子。

進入新世紀尤其是從茶黨運動興起到川普橫空出世以後，美國社會對待非法移民問題的態度，隻用了短短數年的時間就造成了深刻的社會撕裂。今天美國社會對於非法移民的態度已經成謎，不同傾向的民調機構得出的數據差異太大，以至於執政者很難把握政策的方向和尺度。

唯一能夠確定的是，不同態度人群的共識程度在嚴重下降，雙方妥協的空間在快速消失。例如，在強烈支持川普的選民當中，有59％的人將非法移民與嚴重的犯罪行為聯繫在一起，而民主黨支持者中，65％的人不相信非法移民更可能去犯罪。

說最狠的話，執行有限的目標

更為撓頭的是，由政客挑動的分裂，最後又轉過來裹挾了政客們閃轉騰挪的空間。如今高度極化的美國社會當中，支持和反對強硬反移民政策的人群越來越喪失掉寬容精神，開始把意見的不和上升到是不是愛美國的高度。川普在這個過程中起到的作用是消極的，但他不過是整個社會撕裂過程中各派都越來越激進、越來越喜歡發出噪音的縮影而已。

這些支持者和反對者不願像過去那樣沉默地等待政治決定，轉而通過直接行動來踐行自己的主張。右翼民兵組織開始在邊境自發巡邏，私刑拷問非法移民。統計數據顯示，大量邊境執法人員公開加入這些極端的準軍事組織；左翼志願組織則開辟了一條又一條人道主義通道，幫助非法移民越境，支持他們躲避搜查融入社會；聯邦政府要求ICE加大執法力度，地方官員則公開藐視美國憲法第十修正案，建立庇護城市，不配合聯邦執法。

非法移民與美國的問題越來越變成了美國人之間的問題，部分低收入白人開始相信非法移民是他們貧困的根源，有色人種則相信這是美國種族戰爭的延續。就這樣，非法移民問題的重心，被無數新仇舊怨帶偏到萬裡之外，又因為錯綜複雜的糾葛無從著手。

不過，川普有一個本事，那就是無論什麽樣的政策，這位總統都能操作得像個人恩怨一樣。他總是怒氣衝衝的形象，人為加劇了抓捕非法移民政策的複雜性。但是，應該看到，川普在此次執法行動中的表現其實並未如他氣勢洶洶宣稱的那樣。

首先，ICE定於7月14日展開的行動，目標只是在全美10個城市羈押2000名收到遞解令的無證移民。這與他推特中宣稱的數百萬人以及ICE統計的100萬收到遞解令的無證移民相比，相差甚遠。而且，即便是這2000人的抓捕，ICE代理局長庫奇內利也審慎地拒絕表明行動是否已經開始及如何開始。川普預告了很多回的大動作，真執行起來卻縮頭縮尾，說明這個行動更像心理戰。

其次，從廣袤的美國土地上找出100萬非法移民，宛如從大海中抓取些許遊魚。此類行動的難度遠比在邊界攔截非法移民困難得多，面對的是混雜在美國民眾當中難辨真偽、熟悉當地環境的老江湖，還要挑戰支持非法移民的雇主、老鄉、同族和志願者。

最後，2020年連任壓力在身的川普，是選擇雷聲大雨點小但有些實際成效的抓捕表演，還是真的去完成100萬這個不可能的任務？其實，庫奇內利和川普都明白，可能等到他們兩個都退休了，100萬受到遞解令的移民也抓不完。

7月13日，美國副總統彭斯去得州邊境移民安置中心視察時的表態，才可能代表川普最真實的想法。彭斯當天的表態有兩點，一是邊境設施條件確實 “不可接受”，二是國會趕緊給ICE撥款。這意味著川普嚴打非法移民的重點仍在邊境，但川普也確實希望避免讓自己再次尷尬或者必須背鍋的人道主義悲劇。

川普所稱的極限施壓，通俗點說就是言過其實。川普一貫的政策風格就是這樣，說最狠的話，執行有限的目標。客觀地說，這種政策風格給川普帶來了一系列成功，他也因此被支持者稱讚為最嚴肅對待競選承諾的總統。但是，政治生活畢竟是一場持久戰，一旦對手們被徹底激怒，拉下臉來用一樣的手段對待川普，他慣用的策略就開始失靈了。

川普如今有兩個選擇，一是逐漸放大和升級有關逮捕非法移民的衝突，把這個議題當作與民主黨決戰的舞台。如果川普有此想法的話，那麽抓捕行動不但不會結束，還要鬧出些大動靜，才能達到靠拉仇恨來爭取選票的效果；二是有限抓捕刷存在感之後，繼續把精力放在美墨邊境那個“該死的牆”上，在和墨西哥達成協議的基礎上，進一步逼迫中美洲三國也采取類似的措施。

無論怎樣，這些用急功近利的眼光處理世紀問題的解決措施，都和根治非法移民無關。加強邊界管理、放寬工作許可、嚴格執法、簡化移民工作許可，再加上對特殊工作簽證進行動態追蹤管理，是有效移民管理不可或缺的五個方面。這些措施並不新鮮，其真正的難處在於堅持下去。最後的結果只能是一如百年前那樣，非法移民戰戰兢兢地生活，執法部門三心二意地執法。

（作者系吉林大學行政學院副院長、教授）