美國政府關門：起因、依據、影響及警示

2018年12月22日至2019年1月25日，因白宮與國會在美國與墨西哥邊境牆修建預算問題上的分歧難以調和，美國聯邦政府約四分之一的部門臨時關閉。這次關門歷時35天，創下了美國政府關門時間最長的歷史記錄。

在當代美國財政史上，聯邦政府因財政困難關門司空見慣，其中在川普執政前的幾十年中，關門時間最長的是1996財年（1995年10月1日至1996年9月30日）的21天。聯邦政府關門影響很大，畢竟有幾十萬人被強製休假（furlough），政府對外活動被迫減少甚至完全停止，經濟活動也會受到影響，而且關門事件在未來的循環累積影響可能更大。

那麽美國政府為什麽會關門？政府關門的法律依據和法律程式是怎樣的？政府關門的成本如何？中國從中可以得到哪些啟示？本文試著解釋這些問題。

一、政府關門的起因

美國的財政年度從上一年10月份開始至當年9月底結束，預算資金撥付亦從上一年10月1日開始起算，但前提是總統需與國會的撥款意見達成一致。但是無論是否達成一致，聯邦政務是不應間斷的，假如不能達成一致，就將導致聯邦機構或有關計劃面臨“資金缺口”。通常某個財年預算期內或在臨時預算期內，都有可能出現“資金缺口”，哪怕“資金缺口”僅有一天，政府機構也要關門。

美國聯邦政府關門有兩個直接財政原因。一是在財年開始前，總統和國會未能就聯邦預算達成撥款計劃。二是總統與國會沒能就停止資金缺口的接續決議達成一致，而這類決議又是由於前一個原因造成的。接續決議是國會為銜接兩個財政年度撥款目的通過的撥款令。

通常美國政府有兩種撥款辦法。

一是依據財年度預算計劃撥款。這類撥款屬於相機撥款，用於國防、外交、教育和運輸等。比如，2016財年美國政府相機撥款1.2兆美元，其中一半為國防支出，其余分別是：用於教育、培訓、就業和社會服務的撥款為920億美元，退伍軍人事務撥款680億美元，收入保障撥款660億美元，醫療保健支出570億美元，以及用於司法、國際事務、自然資源、環境、科學、空間以及技術等領域的撥款。

二是依據有關法律的撥款，稱作強製撥款。這類撥款包括社會保障、醫療保障撥款以及失業保險支出等，是聯邦政府撥款的大部分。2016年強製撥款佔到聯邦預算撥款總額的60%，約為美國GDP的13%，總額為2.4兆美元。

由於相機計劃是按年度撥款的，一旦擱淺就容易導致政府關門，但如果強製撥款計劃也按年度撥款，理論上也會因遭遇資金缺口而導致政府關門。

聯邦政府在1977財年和1980財年分別出現過兩次長達8天、17天的資金缺口。為此，司法部在1980財年和1981財年連續頒布了兩個司法解釋，規定聯邦機構在面臨資金缺口時，仍可繼續開展業務，但是需附加限制條件，即各機構的政務活動與以往相比要有所縮短。此後聯邦政府出現資金缺口的天數大大下降，從1981財年到1995財年，共發生了9次資金缺口事件，但最長只有三天。1996財年資金缺口最嚴重，其中1995年11月份缺口5天，從1995年12月到1996年1月缺口21天。2013年10月1日起，聯邦政府連續關門16天，部分人員被強製休假，聯邦政府破了連續17年無資金缺口而關門的紀錄。

2018年，聯邦政府竟經歷了三次關門事件，分別是1月、2月、12月（至次年結束）。

2018年第一、二次關門事件的起因是由於資金接續決議到期。第一次關門發生在2018年1月19日（星期五）。到了1月22日（星期一），國會恢復撥款，從技術上講，這一天是應當工作的，但是，不少聯邦機構並未開門，因為資金接續決議直到當天傍晚才生效，聯邦政府雇員在1月23日重返工作崗位。當年第二次政府關門發生在2月8日（星期四），到了2月9日（星期五）早上，國會與總統達成了新的資金接續決議並延續撥款。於是聯邦管理與預算辦公室（OMB）、人事管理辦公室（OPM）共同通告，當天早上開門辦公，因為2月9日不算在資金缺口日數內。假如兩部門在資金用完後再發布關門通知，那麽政府業務將受到影響，因為前後兩個資金接續決議之間有數小時間斷期。

2018年第三次關門事件的直接起因是墨西哥邊境牆撥款僵局。川普就任總統後，把修建美墨邊境牆作為重要日程之一，堅持要求國會撥款57億美元，但遭到民主黨和部分共和黨人反對。另外，兩黨對於其他7項聯邦預算案也存在爭議，最終導致這一美國歷史上時間最久的政府關門事件。

二、政府關門的法律依據

聯邦政府關門除了以資金缺口為先決條件，還要符合相關法律。數十年來，美國憲法、聯邦法規、法院判案、司法部的司法解釋共同組成了規範資金缺口和政府關門事件的法律框架。

美國《憲法》第一條規定：“除依照法律規定撥款之外，不得從國庫中提取任何項款”。也就是說，聯邦政府必先有撥款，才能開展政務活動、執行相關合約。聯邦政府關門的法律依據是《反資金不足法》（Antideficiency Act）。《反資金不足法》禁止預支聯邦資金，禁止聯邦官員從事義務工作，禁止加班工作，這實際上禁止了聯邦機構在無撥款情況下繼續工作，否則將承受處罰。但同時規定，當聯邦官員面臨人身安全、財產損失緊急情況時可例外行事。

有關聯邦政府關門的法律規範的形成，經過了相當長時間。在聯邦財政史上，1980年以前，許多聯邦機構即使在出現資金缺口時仍堅持開門辦公，只是最大限度降低非基本業務活動和責任。但1980年和1981年，美國司法部連續發布了兩份司法解釋，從嚴解釋了《反資金不足法》。

依據這兩份司法解釋，在現有立法和憲法授權下，除了個別例外情形，有關機構負責人只有在撥款開始前停止業務活動才不違法。所謂例外情形是指，撥款中斷後聯邦機構繼續開門工作必須涉及人身安全和財產保全情形。例外情形只有如下四項，且必須經法律授權生效：

（一）在任何財年度末，撥款授權未到期且資金充足的政務活動，美國郵政屬於此類；（二）經法規授權可在撥款開始之前展開的活動，例如合約授權；（三）由賦予政府機構特定責任的條款或特定授權條款規定、由授權機構開展的活動，如社保福利發放及管理人員報酬；（四）總統遵照憲法行使的責任，如給予豁免或緩刑等。

對上述四種情形，國會政府審計辦公室（GAO）、聯邦管理與預算辦公室及國會都曾放寬解釋。1995年司法部法律顧問辦公室發布的一份備忘錄再次強調，1981年司法解釋涉及的聯邦政府在緊急情況下的職能履行，仍舊是在遭遇資金缺口時依法授權活動的有力依據。聯邦管理與預算辦公室在2011年4月和12月、2013年9月、2018年1月，分別以備忘錄形式詳解了《反資金不足法》的例外情形。

總之，無論是司法部備忘錄，還是聯邦管理與預算辦公室檔案都多次明確指出，聯邦政府的任何活動均需經過資金授權，而《反資金不足法》中已經包含了有關的例外情形，只有經授權的責任才能獲得聯邦撥款。

三、政府關門的法律程式

規範聯邦政府關門的程式來自聯邦管理與預算辦公室第A-11號通告。

聯邦管理與預算辦公室每年修訂和發布新的第A-11號通告（Circular No. A-11），通告依據1980年、1981年兩項司法解釋及1995年司法部法律顧問備忘錄，向聯邦行政機構提供遭遇資金缺口時的應對辦法。其中有兩項政策：一是除非有關政府職責獲得授權，否則禁止行使有關權力；二是只有在聯邦機構有序終止政務活動屬必要情形時，才允許聯邦機構承擔責任。此外，規定聯邦機構負責人需起草並修訂政府關門的“意外計劃書”，並由管理與預算辦公室統一發布。

先前的“意外計劃書”只是籠統規定了關門計劃初訂和修訂辦法，其中隻包含政府關門前雇員總數、不強製休假而“堅持”上班的人數等基礎資訊。2011年8月第A-11號通告修訂後，增加了有關計劃資訊要求，並自2014年8月起每四年重新修訂。因為當時奧巴馬總統與國會對2011財年撥款形成僵局，聯邦政府再次關門，於是第A-11號通告要求採用新的政府關門計劃書，規定聯邦機構應提前向管理與預算辦公室提交“意外計劃書”，且每兩年重新修訂，從2015年8月1日實施。

第A-11號通告規範了聯邦政府關門的管理措施。聯邦機構負責人必須恪守司法部司法解釋和第A-11號通告基本精神，同時還要征求各自機構法律顧問意見，以決定在撥款暫停期間，本部門哪些業務屬於應停止的例外情況，哪些屬於經授權應繼續的情況。第A-11號通告把關門分兩類處理。一是五天以內的“短期”關門，二是超過五天以上的關門。

“意外計劃書”包括：一是簡單說明關門期間本機構哪些業務將繼續，哪些業務將暫停；二是估計停止業務辦理的時間長短，精確到半天；三是上報強製休假的雇員人數；四是上報停止撥款期間“堅持”上班的總人數，並再分為五小類分別上報。這五小類是：（1）非年度預算付酬人員人數；（2）經授權堅守崗位人員人數；（3）因授權包含在內的必須在崗人員人數；（4）總統履行憲法職責和權利所必需的人員人數；（5）從事人身保護和財產保全人員人數。

除管理與預算辦公室第A-11號通告外，更詳細的強製休假指南包括公告和備忘錄，並通過兩種途徑發布，一是在行政部門內部管道發布，二是通過公開管道發布。實際上兩條管道往往是相結合的。但國會議員往往會就強製休假的例外情況、不公開發布強製休假通知等產生一些遐想，這也屬於國會正常的監督機制。但管理與預算辦公室強製雇員休假的相關檔案通常也由聯邦人事管理辦公室發布，國會有關政策檔案中也常常收錄這些檔案。

四、政府關門的成本

聯邦政府的關門成本問題迷霧重重。

最早提出這個問題的是加州民主黨參議員阿蘭?格蘭斯頓（Alan Cranston，1914—2000；1969 至1993年在任）。他在1981年要求國會政府審計辦公室估算強製雇員放假的工資成本以及與政府關門相關的直接與間接成本。但因各機構計算口徑和方法不同，問卷答案無法采信，令人失望。

1996財年發生強製雇員休假事件後，政府關門的成本問題被再次提出，隨後聯邦管理與預算辦公室對1996財年兩次關門事件的成本進行了估計，大約是14億美元，其中第一次關門成本包括對強製休假雇員補發的報酬、向第三方支付的延期支付利息等項目。幾年後，聯邦管理與預算辦公室再次計算出，第一次關門的工資成本是4.3億美元，第二次關門的工資成本是6.3億美元，另有3億美元是其他成本。可見，上述成本尚未包括對政府政務的影響，如小企業因收到政府信貸資金過晚而影響經營的成本。

2014財年關門事件後，聯邦管理與預算辦公室把有關成本分解為五項計算，一是經濟影響，二是對雇員的影響，三是對政府計劃和業務的影響，四是其他預算成本，五是對勞動力的影響。其中第三項和第五項無法用貨幣部門計算，但第一項國內產量直接損失為20億至60億美元，第二項補發工資成本約20億美元，如果計算全部報酬（如福利），將另外增加5億美元成本。所以，2014財年政府關門事件直接成本為20億美元，1996財年兩次關門成本按照通脹系數計算為16.5億美元。

實際上，僅僅計算政府關門的直接經濟成本是非常不足的。比如，美國國家實驗室等科學機構的科研活動、自然資源與生態保護活動的連續性都不能中斷，一些商品交易所的經營活動對聯邦政府部門所提供數據的依賴也不能中斷。一旦中斷，潛在影響難以用直觀的數字計量。

2018年聯邦政府第三次關門的經濟代價可能非常高。

首先是直接經濟損失。2019年1月11日，標準普爾發布的數據稱，政府關門以來的直接經濟代價為36億美元。白宮經濟顧問則認為，政府關門每周導致經濟增長減慢0.13個百分點。14.5萬名聯邦職工和11.25萬聯邦承包商強製休假，對華盛頓大都市區的經濟影響為每天1.19億美元，等於本地區產量的7.3%。

其次，如果從巨集觀經濟角度看，政府關門直接影響消費信心，甚至有導致美國經濟陷於衰退的可能，因為關門影響到美國全國3%的就業人口，而2%-4%的失業率是經濟衰退期間失業人數的標誌。

第三，聯邦政府關門還將影響到地方政府的政務活動，因為州與地方政府也承擔著聯邦政府一些服務活動。

最後是對未來的連帶影響，美國主權信用的AAA評級可能受到影響，進而導致個人和企業的借貸成本增加。

五、警示

美國政府關門事件的核心是聯邦政府財政能力問題。由於聯邦財政資金用盡，國會限制了行政當局的借貸衝動，才導致政務活動停止。從價值判斷來說，只有政府借貸的隨意性受到遏製，才能避免造成債台高築以及財政能力的下降。

在這方面，我國的地方債務問題值得注意。據財政部披露，2018年1月至10月，全國地方政府累計發行債券4.06兆元，其中新增債券2.12兆元，置換和再融資債券1.94兆元。必須看到，在一些政府債務比率較高的地方，大規模公共債務的近期和遠期後果都值得重視。過高的公共債務擠出了民營資本投資，造成民營製造企業融資壓力加大，民營製造企業的地市級投資率下降，對高度依賴外部融資的民營行業負面影響更大，並直接對地方經濟發展產生長遠的負面影響。

然究其原因，不外乎一些地方發展規劃的科學性不高、隨意性較大，GDP衝動持續，財政事權與支出責任長期不匹配，對違法違規融資行為問責不到位等。但承受地方隨意性高借貸壓力的主體，除了地方政府，還有企業，造成企業的發展步履維艱。長此以往，終將對地方經濟穩定與發展造成更大負面影響，還將影響民生發展，

因此，地方必須盡快糾正不科學的政績觀，確立發展規劃的嚴肅性，以約束債務過快過多集中增加。還要探索建立科學合理的央地轉移支付制度，幫助地方政府解決財政資金缺口；地方政府也要落實屬地管理責任，對相關違法違規舉債人員進行追究問責。

[本文是2018年國家社會科學基金課題《美國財稅改革對美在華高科技企業影響及我國的對策研究》（18BGJ003）的中間成果之一。]