“一委一行兩會”金融監管架構形成 從裂變式改革走向漸進式重組
本報記者 辛繼召 深圳報導
金融監管，新局蛻變
21世紀經濟報導記者根據資料梳理，中國金融監管大致分為三個階段。3月13日上午，十三屆全國人大一次會議聽取了全國人大常委會關於監察法草案的說明、國務院關於國務院機構改革方案的說明。
金融監管一行三會格局調整為“一行兩會”，也引發了業界諸多想象。
2017年以來，中國新金融監管框架逐步形成。中央層面，設立國務院金融穩定發展委員會，“一行三會”調整為“一行兩會”，組建中國銀行保險監督管理委員會。原銀監會、保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。
此次整合銀監會和保監會的改革舉措，完美體現了“漸進式”改革的真諦。 （李伊琳）
導讀
21世紀經濟報導記者根據資料梳理，中國金融監管大致分為三個階段：第一階段為1992年之前的集中統一監管體制階段，第二階段為1992年~2009年，分業監管體制形成；第三階段為2009年至今，金融監管體制不斷完善。
中國新一輪金融監管框架改革終於形成，坐落於北京金融街鑫茂大廈的南北樓的銀監會、保監會將合並為一家機構。
3月13日，國務院向全國人大提請審議《國務院機構改革方案》。在金融監管體制改革領域，將銀監會、保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業部門。將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。
招商銀行首席經濟學家丁安華表示，本次金融監管改革因由是當前我國的“金融控股”、“混業經營”。參考國外經驗，美國上世紀九十年代末擯棄了嚴格的分業管制體系。事實上，允許金融業開展“混業經營”本質上是尊重市場的選擇。
中國金融改革的過程是一個裂變的過程，自中國人民銀行1984年專門行使 中央銀行職責後，到四大行的組建，增加十多家股份製銀行，再到城市商業銀行和農村信用社獨立法人的湧現，外資銀行逐步湧入。在此過程中，人民銀行把管理的證券業、保險業、銀行業分離出去。1992年，證監會成立；1998年，保監會成立；2003年，銀監會成立。
從機構監管到功能監管
上世紀90年代我國金融業處於發展初期，“分業經營”、“分業監管”的金融模式得以確立。
21世紀經濟報導記者根據資料梳理，中國金融監管大致分為三個階段：第一階段為1992年之前的集中統一監管體制階段，第二階段為1992年~2009年，分業監管體制形成；第三階段為2009年至今，金融監管體制不斷完善。
1984年，中國人民銀行確認專門行使中央銀行職責。1992年10月，國務院證券委員會和中國證監會成立。1998年6月，國務院證券委員會並入中國證監會。1998年11月，中國保監會成立，負責對保險業的統一監管。2003年4月，中國銀監會正式組建，標誌著我國“一行三會”分業監管、分工合作的金融監管體制正式確立。
“一行三會”監管格局形成15年後，2018年3月，銀監會、保監會擬整合組建中國銀行保險監督管理委員會。該改革方案提出，組建銀行保險監督管理委員會是為了“深化金融監管體制改革，解決現行體制存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題”。
次貸危機後，主要發達國家都對原有的金融監管框架進行了程度不一的修補和改革。其中主要強化了“巨集觀審慎監管”，以之作為連接貨幣政策和“微觀審慎監管”之間的橋梁。
而在此次監管改革中，強化了央行的角色，將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行。
21世紀經濟報導記者梳理，在分業監管下，自2004年至2007年，銀監會逐步構建了中國特色的銀行業監管框架，初步建立以資本監管為基礎的銀行業審慎監管框架。在這一過程中，工、中、建、交四家國有商業銀行完成股份製改革並IPO上市。隨後，銀監會對存貸款、銀行理財、銀行同業等一系列業務進行整頓。
不過，在金融發展過程中，“分業監管”面對的卻是“混業經營”。近年來金融子行業之間的壁壘逐漸消融，金融機構混業經營發展迅猛，金融產品日益多樣化複雜化，金融亂象和金融風險也由此滋長。
金融監管早已注意到這一風險。如，2003年，部分商業銀行開始開展人民幣理財業務。為此，銀監會自2005年11月開始對個人理財業務進行分類，提出風險管理要求。2013年3月，銀監會提出了“非標準化債權資產”概念和監管思路。2014年5月，央行等五部委發布規範金融機構同業業務“127號文”。
丁安華認為，次貸危機後主要經濟體的金融監管改革體現了“功能監管”的趨勢。相對於基於分業經營的“機構監管”，功能監管主要是適應金融機構混業經營，以求更好地解決監管空白和監管套利問題。我國金融監管改革合並銀監會與保監會就是為了適應功能監管的要求。
評級機構穆迪認為，銀監會和保監會的合並將會實現統一監管，降低監管套利太空，尤其是在影子銀行活動方面，有助於抑製涉及銀行和保險業的通道業務。
一委一行兩會+地方金融監管局新格局
2017年以來，中國新金融監管框架逐步形成。中央層面，設立國務院金融穩定發展委員會，“一行三會”調整為“一行兩會”，組建中國銀行保險監督管理委員會。原銀監會、保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。
2017年7月，全國金融工作會議在北京舉行。提出設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行巨集觀審慎管理和系統性風險防範職責。地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。
人民銀行將在新金融監管框架中起到更重要作用。“成立了國務院金融穩定發展委員會，其辦公室設在人民銀行，這些都表明人民銀行將在新的金融監管框架中起到更重要的作用。”中國人民銀行行長周小川在3月9日十三屆全國人大一次會議舉行記者會上表示。
地方層面，地方金融監管局開始設立。21世紀經濟報導去年10月獨家報導，全國金融工作會議以後，中央要求各地金融監管部門（包括地方金融辦、地方金融工作局等）加掛地方金融監督管理局牌子，監管職能將持續加強，與一行三局形成錯位監管和補充。
丁安華認為，對我國而言，現階段的監管架構改革，相較於更為激進的方案（例如“雙峰模式”分離審慎監管與行為監管的模式）更具可操作性。雙峰模式需要將原有監管框架徹底拆散、顛覆與重構，不論是對政府部門還是對市場機構來說都意味著巨大的成本，面臨巨大的不確定性。去年第五次全國金融工作會議在“一行三會”之上設立的國務院“金融穩定發展委員會”是對原有金融監管協調機制的更新。此次整合銀監會和保監會的改革舉措，完美體現了“漸進式”改革的真諦。（編輯：李伊琳，郵箱：[email protected]）
責任編輯：李堅 SF163
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