“終結”多部門參與 財政部獲金融資本出資人資格
杜麗娟
“金融三法”修改之時面臨的爭議最多、決策部門最難拍板定案的金融類國有資本出資人制度的安排問題，在膠著15年後，近日由國務院授權財政部履行金融資本出資人職責。
根據國務院印發的《關於完善國有金融資本管理的指導意見》，其首次明確國務院、地方政府分別授權財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責，破解了國有金融資本管理的“九龍治水”難題。
至此，這場由財政部、金融監管部門（銀監會、保監會、證監會）和人民銀行三方共同參與，圍繞誰更適合做金融資本出資人的討論，以財政部最終履行金融資本出資人職能而宣告結束。
各自監管
對國有金融企業而言，國家是國有資本的出資人，國有或國有控股金融企業的總經理或董事長，一直扮演著由國家授權對金融類國有資產進行經營管理的角色。
在國務院第一次機構改革之際，與金融類國有企業相關的機構包括國資委、財政部、金融監管部門，人民銀行四個職能部門。
然而，對包括國有商業銀行在內的金融類企業如何建立國有資本出資人制度，由誰來代表國家行使金融類國有資產監管職能，國務院在機構改革的時候並沒有明確。
建立金融類國有資本出資人制度核心內容，是如何選擇和委派國有資本出資人代表，賦予出資人代表哪些權限，以及如何建立相應的激勵與約束機制。
2003年6月4日，《企業國有資產監督管理暫行條例》正式頒發，國家以法規的形式明確了國資委對非金融類國有資產實施監管的職責、內容及體制。這意味著，對金融類國有資產的監管職責，國資委成為最先“退出”的一個角色。
一位不願具名的分析人士認為，國家之所以沒有將金融類國有資產納入國資委監管範圍，主要是金融機構特別是國有商業銀行在很大程度上是國有企業的債權人，如果由國資委同時行使金融類國有資產與非金融類國有資產的所有者職能，將不可避免地造成或增加國有銀行與國有企業之間的利益衝突，加重要求銀行定向放貸的壓力等諸多問題。
然而，國資委的“退出”並沒有緩解上述三部門對金融類國有資產出資人資格越來越激烈的“爭奪”。
記者了解到，2003年機構改革方案明確，人民銀行將專司中央銀行制定和執行貨幣政策，以及國家外匯和黃金市場等巨集觀管理方面的職能；銀監會、保監會和證監會主要履行對包括國有重點金融機構在內的整個金融業的市場準入、日常經營以及市場退出方面的業務監管職能，而財政部作為國有重點金融機構的資本提供者，主要履行對其國有資本及重大財務事項的監管職能。
隔離風險
“事實上在具體操作中，除了人事任免權以外，財政部門實際上履行了國有資本出資人的所有其他職能”，一位財稅系統人士坦言。
該人士進一步分析，無論是四大國有獨資商業銀行等中央直接管理的國有重點金融企業，還是企業非重點國有及國有控股的中小金融企業，其資本金的注入、不良資產的處置、風險的最終承擔以及其他資本與財務事項的日常監管，一直是由中央和地方各級財政部門負責的。
這種局面維持了近15年的時間，不過在這個過程中，有一個關鍵事件。
在2003年國有四大銀行啟動股份製改革之前，財政部行使國有獨資金融機構出資人代表的職責。
隨著商業銀行的“股改”，人民銀行通過外匯儲備成立中央匯金公司注資商業銀行，至此，中央匯金成為國有商業銀行的出資人代表。在中央匯金幫助下，商業銀行的不良貸款得以化解，商業銀行也因此進入新的發展時期。
但2007年財政部通過發行特別國債給中央匯金注資，這一舉動後，財政部成為商業銀行新的“掌門人”。
然而回到金融國有資本出資人的問題看，人民銀行作為中央銀行，其主要職責是負責制定和執行貨幣政策，管理外匯市場和黃金市場等，加之其不是國有資本的提供者，長期以來沒有履行國有資產監管方面的職責。“從這個角度看，人民銀行基本上不具備行使金融類國有資本出資人職責的條件，所以應當排除在外。”上述分析人士稱。
7月，國務院印發《關於完善國有金融資本管理的指導意見》，這一規定明確了國有金融資本實行集中統一管理，由財政部門履行國有金融資本出資人職責，從而明晰了國有金融資本的委託代理關係。
中信證券研究部政策專題組楊帆認為，從地方國有金融資本的角度來看，明確由地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責，在金融類企業和非金融類企業之間建立了“防火牆”機制，有利於維護金融安全、防範金融風險，發揮金融體制改革的協同效應。
對人民銀行來說，這一次的考驗是金融系統風險。
一位接近央行研究機構的人士分析，央行根本職能並沒有發生很大的變化，在特殊經濟環境下，央行巨集觀調控的工具更加創新。“不過一個很明顯的變化是新增加了維護金融穩定的職能，且是作為很重要的職能在落實。”該人士說。
毫無疑問，這是一次控風險的妥協。“要防止金融風險轉化為財政風險，國家指定各級財政部門履行金融類企業的國有資本出資人職責估計也有這方面的考慮。”上述接近央行人士坦言。
相互滲透
事實上，作為政府實施巨集觀調控的兩大政策體系和工具手段，貨幣政策和財政政策的作用都不可忽視。貨幣政策側重於總量調節，財政政策在配合貨幣政策總量調節的同時，更注重政府應當從事的結構調節。
在摩擦之後，財政部和央行的合作也更加密切。
計劃經濟時期，財政部兼任央行職能行使巨集觀調控職能，央行成為財政部下的核算部門。在社會主義市場經濟時期，成立了以國開行為代表的政策性銀行體系，同時承擔財政和銀行的雙重職能，為國民經濟中的關鍵領域提供資金。
更為重要的是，人事安排上的滲透也為政策提供了保障。
從歷任央行貨幣政策委員會的人員組成名單中可以看出，財政部的副部級長官出任委員已經成為慣例。
2018年6月，國務院辦公廳發布關於調整中國人民銀行貨幣政策委員會組成人員的通知，財政部副部長劉偉成為新一屆央行貨幣委員會委員。兩年之前的上一屆央行貨幣政策委員會組成人員中，時任財政部副部長的史耀斌是該屆委員。
一位券商人士評價稱，財政部以“管資本”為主，從產權登記、評估、轉讓等基礎管理，到保值增值、績效評價、薪酬管理、經營預算、通過派出股權董事行使出資人權力等各方面，不斷完善制度、履行職責，基本形成了比較系統的國有金融資本管理體系。“財政部人員參與央行貨幣政策委員會，對政策頒布、落地更為有效。”
更為重要的是，在國務院發布《關於完善國有金融資本管理的指導意見》之前，新一屆金融穩定發展委員會正式成立。
在新一屆金融穩定發展委員會（以下簡稱“金穩會”）召開第一次會議之際，其成員名單也隨之曝光。國務院副總理劉鶴擔任金穩委主任，央行行長易綱擔任金穩委副主任兼辦公室主任，國務院常務副秘書長丁學東擔任金穩委副主任。
其他成員還包括：銀保監會主席郭樹清、證監會主席劉士余、央行副行長潘功勝、中財辦副主任韓文秀、發改委副主任連維良、財政部副部長劉偉。
市場人士分析，金穩會的成立，有利於加強人民銀行在巨集觀審慎監管和防範系統性金融風險方面的職能。
責任編輯：張國帥
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