郭冠男：把握市場準入負面清單制度的實踐重點

編者的話：

《市場準入負面清單（2018年版）》近日發布，這標誌著我國全面實施市場準入負面清單制度，負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。將負面清單的概念從外資準入管理引入到國內經濟治理中，是一項重大制度創新。如何用好市場準入負面清單制度，並且隨著經濟社會發展不斷完善這一制度，是當前需要深入研究的課題。

負面清單制度是政府進行市場準入管理的一種模式。任何一個國家都有其市場準入管理制度，政府通過市場準入管理實現對市場主體進入市場時的規製，其理論依據是為了避免或減少由於「市場失靈」的存在可能導致的風險而進行乾預，同時這種乾預還要降低「政府失靈」的概率。也就是說，市場準入管理制度一方面要彌補市場不足，另一方面要規範政府行為。

全面實施市場準入負面清單制度是黨中央為加快完善社會主義市場經濟體制作出的重大決策部署，對於構建統一開放、競爭有序的現代市場體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，將產生重大而深遠的影響。

全面實施市場準入負面清單制度意義重大

一是有利於發揮市場在資源配置中的決定性作用。清單之外「法無禁止即可為」，清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入，不再對不同身份和性質的市場主體提出不同的準入要求；負面清單明示所有禁止和限制準入措施，通過「一單盡列」，各類主體就可以明確進入市場時需要遵守的所有法律法規和權利義務、需符合和達到的標準要求，將大大降低市場主體進入市場時的各類成本和潛在風險；在負面清單制度下，清單內受禁止和限制的條目在一定時期內是固定的，新領域、新業態將自動處於清單之外，鼓勵創新創業創造將成為市場常態。

二是有利於更好發揮政府作用。市場準入負面清單將分散在各類法律法規中有關市場準入的禁止性和限制性規定進行匯總和明示，有效壓縮了政府權力自由裁量空間，明確了政府的行為邊界。同時，市場準入管理採用負面清單制度可以大大釋放行政資源，用於加強事中事後監管，推動政府「定好位」「防越位」「不缺位」，從「重審批、輕監管」轉變為「輕審批、重監管」，當好「市場秩序的裁判員」「市場環境的營造者」，減少市場中「劣幣驅逐良幣」的現象。

三是有利於構建開放型經濟新體制，參與高水準的國際競爭。在參與全球競爭的過程中，我國面對的不僅是產品、技術、產業的競爭，更是制度和規則上的競爭，實施負面清單制度將在諸多方面實現我國市場經濟體系與國際通行規則的接軌，有利於我國與其他國家在更高水準和標準上籤署、更新雙邊投資協定和自由貿易協定，有利於促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，進一步增強我國市場經濟體制的吸引力。

2018年版「清單」在實踐中仍需做好多方銜接

市場準入負面清單制度，表現形式和作用載體是「清單」，清單要列出所有禁止準入類和限制準入類條目，清單內容直接決定了市場準入的開放度、透明度、公平性。因此，市場準入負面清單應嚴格限制在事關國家安全、生態安全、全國重大生產力布局、戰略性資源開發、重大公共利益等方面的市場準入活動，此外的行業、領域全部放開。此次發布的《市場準入負面清單（2018年版）》基本延續了《市場準入負面清單草案(試點版)》的框架結構和主要內容，保證了清單的穩定性和連續性，根據清單試點情況和各方面意見，主要在三個方面進行了調整修訂：

增加清單說明。《清單（試點版）》沒有清單說明，在試點過程中，各地區各部門和市場主體提出希望有一個把握清單總體遵循的指導說明，將一些具體原則和要求予以明確。對此《清單（2018年版）》增加清單說明部分，以便市場主體和各級政府正確理解和使用清單，增強清單的可操作性以及與其他相關事項的協調性。清單說明共有九條，對清單的內容、定位、範圍、事項來源、適用條件、法律效力層級、制定許可權等，以及清單與我國參加的國際公約、與其他國家或地區簽訂的雙多邊協定的關係等問題作出了明確說明，進一步釐清了清單的邊界。

大幅縮減清單事項。此次修訂從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準確等方面對清單事項和管理措施進行逐條評估，並作進一步優化整合。做到了該減的堅決減、該留的科學留、該增的合理增。《清單（2018年版）》共列禁止和許可類事項151項，總體上比《清單（試點版）》原有的328項減少了177項，壓減幅度達54%。

優化清單結構。首先，與現行法律法規銜接方面，清單正文不再逐條列出法律法規明令禁止的事項，具體相關法律措施以清單附件形式列出，市場主體可以從附件中一目了然地了解涉及市場準入管理的所有法律法規條目。其次，與《產業結構調整指導目錄》銜接方面，《清單（2018年版）》將產業結構調整指導目錄中的「淘汰類項目」和「限制類項目」直接納入，但將《產業結構調整指導目錄》有修訂調整的7條措施作為附件列出，其他措施不再逐條列出。第三，與地方法律法規銜接方面，在清單中增設「地方性許可措施」欄目，將少量全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且由省級人民政府根據《立法法》《行政許可法》按照相關的立法程式制定的地方性市場準入管理措施納入，在體現地區差異性的同時，進一步提升了清單的完備性。第四，與新領域、新業務準入管理銜接方面，「禁止準入類」新增了兩項針對當前金融領域、互聯網領域出現的新技術、新產品、新業態、新商業模式的準入管理，分別是「禁止違規開展金融相關經營活動」和「禁止違規開展互聯網相關經營活動」，這是為防範在新領域出現監管空白從而導致重大風險的必要措施。第五，《清單（2018年版）》保留了對特殊情況下啟動市場準入限制的許可權，明確因特殊原因需採取臨時性準入管理措施的，經國務院同意，可作為特別事項條款，實時列入清單。

與此前相比，《清單（2018年版）》更具有系統性和可操作性。下一步，還要在實踐中更好實現其與現行準入管理制度的合理銜接，發揮積極作用。

「清單」與「機制」有待進一步優化

實施市場準入負面清單制度涉及面寬、調整利益關係複雜，「清單」和「機制」設計不可能一步到位，從試點到全面實施，有可能遇到更多更複雜的問題，還需在實踐中進一步磨合與優化。

優化「清單」。負面清單要通過「一張清單」列出所有禁止和限制市場主體投資經營的行業、領域、業務以及限制的具體措施，由於目前涉及市場準入的行政審批事項、產業結構調整指導目錄、地方許可事項等一直處於動態調整中，作為清單條目依據的法律法規的調整修改也很難及時跟上，加之需要新設的事項不斷出現，清單必須保持動態調整。因此，根據清單事項的合法性、必要性、合理性、可行性和可控性，開展對清單的「減」「補」「改」，把不符合市場準入負面清單定位的事項刪除，把與清單定位相符且現行有效的事項補充進來，對已列入清單但根據改革發展形勢需要加嚴或放鬆準入的作相應調整，將是一項常態化工作。

優化「機制」。要進一步探索負面清單落地的多種操作途徑，在準入機制、審批體制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、資訊公示制度和資訊共享制度、法律法規體系等方面積極探索。重點在「兩改」：一是改市場準入的管理方式，把準入方式從傳統的審批製逐步過渡到主要按條件、按程式準入；二是改市場準入後的監管方式，以準入環節生成的各種資訊為基礎，逐步建立主要以信用為核心、充分運用大數據監管的方式，改變過去被動監管、運動式監管的情況。

總而言之，此次全面實施市場準入負面清單制度，將在實踐中進一步優化「清單」與「機制」，逐步並最終解決各種形式的市場準入壁壘，從根本上改變我國市場準入管理方式。