每經專訪兩位財政學者：積極財政政策之辯 必須將地方債納入預算管理
每經記者 張鍾尹
近日，中國人民銀行研究局局長徐忠的一篇專欄文章，引出財政政策和貨幣政策如何協同發力、共同做好巨集觀經濟調控的討論。
如何看待當前的財政政策以及治理地方債等問題？為此，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚和中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲。
財政政策是否積極？
NBD：當前有觀點認為，不能將赤字規模與積極財政政策的力度簡單等同起來。我們如何理解當前的積極財政政策？
趙全厚：按照定義來看，如果財政出現盈余，這叫防禦性的財政政策、盈余財政政策。如果略有點赤字或略有點結餘，這叫中性財政政策。如果赤字高一點的話，是積極財政政策。
從1998年至今，我國一直堅持實施積極財政政策，最積極的時候赤字率達到3.0%；一段時間內我們也實施穩健的財政政策，赤字率在1.5%到1.8%之間。一般來看，赤字率2.0%以上的都叫積極財政政策。
今年預算安排的赤字率是2.6%，不能說它不是積極的財政政策。這當中需要厘清一個概念，官方赤字沿用四本預算中的一般公共預算新增債務規模的口徑，這個口徑是比較小的，廣義上赤字還應考慮政府性基金預算的收支差額（即地方政府專項債務），今年安排1.35兆元。
喬寶雲：以我的判斷，現在財政政策已經非常積極了。從地方債務角度來看，如果僅考慮合法債務，2017年我國地方債餘額約為16.47兆元，似乎還可以采取更積極的財政政策，但是不是真的可以擴張呢？肯定不是。需要強調的是，我們還有隱性債務，不在我們的財政報表之內，而現在隱性債務的真正規模，包括政府購買服務、政府基金以及PPP等各種形式的隱性債務到底有多少還很難準確估算。
地方債務風險誰之過？
NBD：防範化解重大風險是三大攻堅戰之一，其中的重點是防控地方政府債務風險，各界對此非常關注。地方政府債務由誰來管理？
趙全厚：經過全國人大法律授權以及國務院行政授權財政部管理政府債務之後，從2010年開始，包括2014年預算法通過，以及國務院辦公廳發布的43號文，財政部這幾年一直按照既定程式對地方政府債務進行管理。
此前，財政部會同有關部門對新預算法實施前截至2014年末的地方政府性債務存量進行了清理甄別，分清了政府和企業的責任，明確政企分開，並且明確融資平台不能再為地方政府承擔融資職能。
對於截至2014年12月31日以前的融資平台債務，各級政府負有償還責任的10.7兆元，分三年置換，也就是今年要全部置換完畢。
喬寶雲：在地方債務風險管理上，對於財政部門的指責是不公平的。我認為，在治理地方債的這個態度上，財政部比任何一個部門都積極。財政是最後真正承擔兜底風險的，所以財政在各個地方都是最謹慎的。
NBD：當前防範地方政府債務風險，財政、金融以及其他巨集觀調控政策應當如何協調？
趙全厚：我認為，對於地方政府債務風險，尤其是融資平台的風險，不能只看到財政和金融這兩個方面。因為其行為主體既不是財政部門也不是金融部門，而是地方政府融資平台。按照法律，2015年以後融資平台公司已經不允許為政府融資了，否則屬於違法違規融資，財政部也多次問責此類違法違規舉債行為。
剝離了政府融資職能，融資平台公司的融資行為屬於國有企業的市場化方式融資，這樣的融資行為歸結到財政部門似乎說不過去。
喬寶雲：這個問題本質上是地方政府的治理，具體來說，任何地方政府借了一筆錢都必須放在預算裡面，預算之外，政府不能借任何的錢，這才是最關鍵的，而這個工作往往不是財政一個部門能做得到的。
從其他國家的實踐經驗來看，我個人覺得，首先最關鍵是地方各級人大應當負起製約責任，地方人大有充分的資訊。關鍵要加強預算管理，把所有借的錢全部都放在账上，做不到這一點，其他管理手段都無法奏效。
其次是金融系統，當前我們的金融機構有一個很明顯的傾向，把錢借給政府、央企或者國企都沒問題。舉債行為是市場的行為，它是兩廂情願的，有借款的、有貸款的，如果金融機構不肯貸款，地方政府怎麽去借錢呢？因此，要改革我們的金融體系，發揮其支持實體、穩定經濟的作用。
減稅如何發揮效應？
NBD：近年來，政府部門大力推進減稅降費政策，但也有聲音認為，近幾年減稅政策不少，但是企業和居民缺少實在的獲得感，未來有沒有更大的減稅太空？
趙全厚：如果說政府手裡的錢每年都花不完，我認為肯定是有減稅太空的。但我國在財政收支矛盾較大情況下，中央政府以及地方政府一邊舉債、一邊減稅，未來減稅太空不能說是很大的。
需要強調的是，政府的減稅太空關鍵要看未來的改革以及政府支出的調整，當簡政放權、放管結合、優化服務等改革推動政府職能發生深刻轉變，市場活力和社會創造力明顯增強，政府支出結構將會優化，減稅太空就更充足了。
喬寶雲：我們看到大量的減稅金額，有些觀點認為缺少獲得感，有一種解釋是我們過去的稅收征管還不完善，現在征管手段更加完備，我覺得有一定的道理。不過，從深層次來說，我們很多政策必須要透明，減少這些中間環節的扭曲，才能完整地實現政策目標。
責任編輯：陳永樂
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