機構改革既是一場自我革命，更是一場國家治理的深刻變革
此輪改革涉及的中央和國家機關部門、直屬部門超過80個。改革調整幅度之大、觸及利益之深，為改革開放40年來之最
一年間，從中央到地方，直指痛點的改革舉措，提升治理體系與治理能力現代化的改革潛力逐步釋放
文 |《瞭望》新聞周刊記者 程姝
2019年1月22日，應急管理部舉行首次新聞發布會。這是本輪機構改革國務院新組建部門中最後一個亮相的機構。
現場，教育訓練司負責人劉克輝所著的一款新式消防制服格外顯眼——以“火焰藍”為底色的制服，搭配白色襯衫，整潔幹練。這是消防員轉為行政編制後的首套制服。
身份、職責的轉變，源於2018年的春天。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，同意把《深化黨和國家機構改革方案》的部分內容按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。
2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關於國務院機構改革方案的決定。隨後，3月21日，《深化黨和國家機構改革方案》全文對外公布。
黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障。習近平總書記指出：“黨政機構屬於上層建築，必須適應經濟基礎的要求。經濟不斷發展，社會不斷進步，人民生活不斷改善，上層建築就要適應新的要求不斷進行改革。”
根據改革方案，警察消防部隊不再列入武警序列，全部退出現役。2018年10月，中國17萬現役消防軍人，約20萬政府專職消防員見證了歷史：警察消防部隊正式移交應急管理部，我國實行了53年的消防現役史走向終點。
在此輪機構改革中，應急管理部被稱為“超級大部”。新組建的應急管理部整合了13個部門的全部或部分職責，牽涉面廣、改革力度大，涉及多個領域、眾多人員。
不僅應急管理部如此。一年間，這場壯闊而深刻的變革正在穩步推進，力度之大、影響面之廣、觸及利益關係之複雜為改革開放以來所罕見。
機構是國家治理的載體和基礎。機構改革既是一場自我革命，更是一場國家治理的深刻變革。對深化黨和國家機構改革的重要性和緊迫性，對深化黨和國家機構改革方案的貫徹落實，都應放到新時代背景下、站在更高層次上來認識和把握。而這正是推進國家治理體系和治理能力現代化的更大邏輯。
多位受訪專家表示，此輪中央深化黨和國家機構改革，從機構設置和職能配置的角度，為高起點、高水準推進新時代國家治理現代化提供了高效的機構載體和有力的組織保障，是把新時代國家治理現代化引向深入的重要舉措，為全面深化改革和實現“兩個一百年”奮鬥目標注入了強勁的動力。
變革：蹄疾步穩
遲日江山麗，春風花草香。又迎來一年全國兩會。
位於平安裡西大街41號的中央紀委國家監委機關大院，秩序井然。而就在一年前，這裡曾迎來了一次具有歷史意義的揭牌。
那是2018年3月23日，一塊被紅色綢布所覆蓋的牌匾懸掛在機關大樓門柱上，引人目光。清晨，這抹鮮豔的紅色隨風飄動，觸動人心。
8時58分，紅綢布被揭開，只見古銅色牌匾上蒼勁有力地印刻著“中華人民共和國國家監察委員會”。這一刻，中華人民共和國國家監察委員會正式揭牌。
新組建的國家監察委員會也吹響了本輪機構改革的第一聲號角。
回望前路，自1981年以來，黨中央部門進行了4次改革，國務院機構進行了7次改革，逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構職能體系。
步入新時代，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。
例如，一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理……
“我們是中國共產黨領導的社會主義國家，要根據實際需要，自覺進行機構調整和改革，以利於把我國社會主義制度優越性充分發揮出來。”習近平總書記強調。
面對新形勢新任務，深化黨和國家機構改革重要而緊迫。
從2018年3月28日到5月15日，在不到50天的時間裡，“升格”後的中央全面深化改革委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會先後召開第一次會議，頒布工作規則等文件。
同年4月，國務院新部門進入掛牌高峰期。國家衛生健康委員會、國家移民管理局、農業農村部、國家糧食和物資儲備局、中國銀行保險監督管理委員會、自然資源部等部門成為第一批掛牌部門。
截至2018年5月底，改革方案中確定的25個應掛牌新部門全部亮相。到2018年11月中旬，全國31個省自治區直轄市的省級機構改革方案均獲黨中央國務院批準。
按照改革時間表，目前，正進入縣級機構改革的推進階段，縣級機構方案已陸續公布。到2019年3月，所有地方機構改革基本完成的目標將順利實現。
蹄疾走日月，步穩度關山。
在這一年間，“組建”“重新組建”“優化”“不再設立”……改革方案中的一系列關鍵詞正在逐步落實。啃最硬的骨頭，拆最牢的藩籬，改革涉及的中央和國家機關部門、直屬部門超過80個。改革調整幅度之大、觸及利益之深，為改革開放40年來之最，這是一場大刀闊斧、建梁架柱、系統重構的深刻變革，既立足當前又著眼長遠。
走進審計署機關大樓，這裡的改革已在無聲中實現了深度融合。
黨中央組建中央審計委員會，辦公室就設在審計署，審計署審計長擔任辦公室主任。國家發改委、財政部、國資委的相關監督職責，劃轉審計署並與審計署現有機構職責進行優化整合。
審計署有關部門負責人告訴記者，涉及審計署的機構改革任務已順利完成，並已經機構改革協調小組辦公室驗收。
在這一年間，從轉隸、集中辦公、掛牌、擬訂“三定”，到文件收發、印章啟用、經費和資產處置、檔案移交等各個環節，各部門及時銜接、迅速到位。
例如，為做好機構改革涉及的人員劃轉工作，中央組織部明確了機構改革涉及的離退休幹部的管理服務政策；
為保障機構改革對於辦公用房的需求，國家機關事務管理局在充分利用現有辦公用房資源不新建、不購置的前提下，統籌謀劃、積極協調，推動優化辦公區域布局，在2018年4月20日前保障已完成組建、應集中辦公的新組建或重新組建部門全部實行了集中辦公……
應聲而動，應勢而為，改革漸次推進。
“機構改革的過程，首先就是體現黨的全面領導的過程。”在中共中央黨校（國家行政學院）教授賴先進看來，一年來，無論是推進機構改革的實施過程，還是機構改革內容本身，都深刻地體現了加強黨的全面領導的特點。如同一條紅線貫穿始終，堅持和加強黨的全面領導，正是深化黨和國家機構改革的根本保證和首要任務。
事在四方，要在中央。一方面，正因為擁有黨的全面領導的政治優勢，才能順利推進和實現黨政軍群等各方面，覆蓋各個層級的機構改革。另一方面，通過深化機構改革的推進，在機構設置和職能配置中，優化了黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能，理順黨政機構關係，強化統籌協調，既增強了黨的領導力，又提高政府的執行力，建立健全黨中央對重大工作的決策協調機制，加強了黨的全面領導。
例如，將中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部，進一步加強了黨對“三農”工作集中統一領導，既抓“脖子以上”服務頂層設計，也抓“脖子以下”的實施落實，把決策參謀、貫徹落實、推動實施整合在了一起。
中共中央黨校（國家行政學院）教授宋世明觀察到，“系統性重構”是本次改革的另一特點，即統籌了黨政軍群的機構改革：組建國家、省、市、縣監察委員會，與各級紀委合署辦公；優化水利部、審計署職責；設立全國人大憲法和法律委員會……
宋世明認為，本輪改革系統性健全完善了黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團組織體系，系統性增強黨的領導力、政府執行力、武裝力量戰鬥力、群團性組織活力。
推進國家治理體系和治理能力現代化，力求要調動中央和地方兩個積極性，這一直是機構改革的重點。在改革中，中央是突破口，地方是重頭戲。地方機構改革的突破是本輪機構改革的創新點。
“除中央有明確規定外，賦予省級及以下機構更多自主權，構建簡約高效的基層管理體制，規範垂直管理體制和地方分級管理體制等，充分調動了地方機構改革的積極性。”中共中央黨校（國家行政學院）教授任進說。
例如，在江蘇，96個縣（市、區）的機構改革方案目前全部頒布，2月底前基本完成機構改革任務。江蘇省委編辦主任俞軍說，這次機構改革是全面的改革，除黨政機構外，還要深化人大、政協機構，群團組織及承擔行政職能的事業部門改革，並統籌推進政府職能轉變和審批服務便民化改革。
“同時，這次改革體現了自上而下和自下而上相結合的特點。”中央民族大學法學院教授熊文釗說，地方機構改革強調體現特色、搞好改革的“自選動作”，防止出現“上下一般粗”“職責完全同構”等機械式對口現象。
按照改革部署，上級機關要優化對基層的領導方式，既允許“一對多”，由一個基層機構承接多個上級機構的任務；也允許“多對一”，由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報。在多位受訪專家看來，改革正在破解“上面千條線，下面一根針”的問題，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。
各地的探索正在湧動。貴州、山東、重慶、浙江、福建、安徽等地設置了大數據管理機構，促進“互聯網+政務”加速發展。為優化營商環境，黑龍江專門成立省營商環境監督局。廣東組建省推進粵港澳大灣區建設領導小組，保障國家重大區域戰略高水準發展……
這一年間，一系列與改革相關的舉措緊鑼密鼓、廣泛落地，各級幹部群眾積極參與，發出了推進改革的強烈信號，形成了氣勢如虹、勢如破竹的改革良好局面。
貴州省畢節市大方縣的孩子們在豐富多彩的活動中迎接新學期的到來 羅大富攝
克難：動真碰硬
2018年4月10日，北京市西城區阜成門內大街64號，自然資源部正式掛牌，“中華人民共和國國土資源部”成為了過去時。當天，自然資源部就發布第1號公告，通報關於2017年國家土地督察工作的情況。
作為一個整合了8個部門和部門相關職能的新部委，自然資源部的組建是黨中央為落實綠水青山就是金山銀山的理念，解決自然資源所有者不到位、空間性規劃重疊、部門職責交叉重複等問題作出的重大決策部署。通過科學設置機構和配置人員，為生態整體保護、系統修複和綜合治理提供重要體制保障。
深化黨和國家機構改革，轉變和優化職責是關鍵。
在改職責上，不光是改頭換面，還要脫胎換骨。機構重組不只是物理上的重新拚裝，更要在人員融合、職能整合上真正發生“化學反應”。
受訪專家認為，觀察一年來的進展，機構改革不斷突破破難，探索了不少有益經驗。
一是，堅持全面貫徹“先立後破、不立不破”原則，確保改革有條不紊進行。
例如，2018年3月22日，在正式掛牌之前，“超級大部”應急管理部召開機關幹部大會，搭建了領導班子，全面啟動組建工作。同時進入了“應急”狀態，建立起由部領導輪流在崗帶班的24小時值班值守工作機制，一旦遇突發重特大安全事故或自然災害，能第一時間做出響應。
同樣在掛牌前，生態環境部就發文規範生活垃圾焚燒發電建設項目的環境管理。
這些部門用實踐響應著“先立後破、不立不破”的原則要求。將“立”的工作做在“破”前，沒有“立”住之前，不急於“破”。堅持改革與工作兩不誤，各部門及時銜接、迅速到位，確保改革不停步、業務不間斷。
“白手起家、平地起樓”的退役軍人事務部，在短短20多天內，完成了辦公地點落實、人員轉隸、後勤保障、初步運轉等任務，實現了人員集中辦公、業務有序開展。
國家發展改革委按照“編隨事走、人隨編走”的原則，通過這次機構改革進一步“瘦身強體”，在2018年4月20日前完成了職責和機構劃轉、人員轉隸。
二是，堅持優化協同高效的要求，各部門科學設置職能、工作有主有次。
推進國家治理體系和治理能力現代化，改革重在優化協同高效。多位受訪專家注意到，以往的機構改革強調“精簡”，而此次改革則強調“優化協同高效”。
優化就是要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。按照這一目標，該精簡的就精簡，該加強的就加強。
在此次改革中，確保一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，讓黨和國家機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監管更加有力、運行更加高效。
例如，有關農業投資項目，過去牽涉到農業部、國家發展改革委和財政部等多個部門分段管理，如今有關職責整合到新組建的農業農村部。
三批次，170多個新發現問題。這是生態環境部掛牌後通報的第一輪全國飲用水水源地環境保護專項督查的情況。整合了原本分散在水利部、國家海洋局等部門的水環境治理職能後，生態環境部打贏“碧水保衛戰”的步伐更加有力。
改革將原來需要在多個部門之間流轉的事情放在一個部門，極大提高決策和辦事效率，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。在多位受訪專家看來，機構的“組建”“重新組建”“優化”“調整”鎖定了國家治理體系和治理能力現代化，破除製約改革發展的體制機制弊端，來回應發展所需、基層所盼和民心所向。
三是，此輪改革聚焦群眾對高質量公共服務的新需要，從群眾最急需的地方改起。
2月8日，重慶鍾書閣書店內，書友們一邊體驗“魔幻”書店的設計，一邊選購心儀的圖書 劉潺攝
例如，為改善“看病難看病貴”，新組建國家醫療保障局；為更好保護“青山綠水”、治理汙染，專門組建生態環境部；為破解“幾個大蓋帽管不住一個破草帽”，組建國家市場監督管理總局，合並分散在多部門的監管職能；為實現讓群眾辦事“隻進一扇門”“最多跑一次”，盡可能把資源、服務、管理放到基層……
改革關頭勇者勝。機構改革，牽一發而動全身，在實施中也面臨著一些深層次難題。
機構改革的過程是一個利益調整的過程。從人員激勵的角度看，公務員的主要激勵途徑和渠道是職位職級晉升激勵，許多福利待遇都和公務員職位、職級掛鉤。
例如，有的縣級黨政機構在改革前有60多個，機構改革後黨政機構數減為30多個，這意味著有20多個部門一把手要轉為副職，並減少20多個正科級領導職位和相應數量的副科級領導職位。
賴先進認為，如何進一步健全激勵機制，激發改革機構工作人員的積極性，是機構改革面臨的現實難題之一。
此外，機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障。如何合理統籌使用各類編制資源，推進機構編制法定化，是機構改革能否順利的重要環節。
熊文釗認為，使各類編制資源“動起來”，並加以靈活有效的統籌使用，是推進改革的關鍵環節。這也是當前改革中的難點之一，同樣考驗著中央到地方的改革智慧。
藍圖：推進國家治理現代化
“太快了，太方便了！原本只想來領表格的，想不到直接就領執照了！”海南某地產經紀有限公司負責人周志忠說，從網上開始填寫注冊申請，到領取營業執照，僅用了一個多小時；不用到工商窗口提交紙質材料，“根本不用出門”。
作為全國首個啟動省級機構改革的省份，又是“新晉”的自貿試驗區，海南的改革備受關注。海南省設置的55個黨政機構中，有43個對應黨中央、國務院部門，總體上做到上下貫通、優化協同。而部分具有海南特色的“自選動作”主要圍繞自貿區（港）建設和“三區一中心”的戰略定位展開。
“原來海南不僅有陽光沙灘，還有帆船賽環島自行車賽，還有各種明星演唱會。”前不久，台灣著名歌手王力宏在海口舉辦演唱會，為能見到自己的偶像，黑龍江遊客張寶運特意休假到海南旅遊。“海南越來越摩登了，這趟來得太值了！”看了演唱會後，張寶運感慨道。
為適應國際旅遊消費中心的戰略定位，海南整合旅遊、文化、體育職能，組建省旅遊和文化廣電體育廳。作為新組建部門的廳長，孫穎說：“省旅遊和文化廣電體育廳的組建，有助於海南旅遊、文化、體育產業機甲狂潮，助力海南建設國際旅遊消費中心、國際旅遊島和全域旅遊示範省。”
一年來，從中央到地方，直指痛點的改革舉措，提升治理體系與治理能力現代化的改革潛力逐步釋放。
2017年，全國出入境人數高達5.9億人次。面對民眾日益活躍的出入境活動，新組建的國家移民管理局宣布，自2018年5月1日起，全國實行辦理出入境證件“隻跑一次”制度，贏得群眾的熱情“點讚”。
換發新護照，從照相到支付完成，隻用了10分鐘，高效的政務服務讓重慶市民黃先生十分驚訝。
同時，在人員、資金等還沒有全部到位的情況下，國家移民管理局陸續推出在海南省實施59國人員入境旅遊免簽政策、及時發布口岸通關信息等一系列服務經濟社會發展的便民利民舉措。
“深化黨和國家機構改革就是要更好滿足人民日益增長的美好生活需要。”國家移民管理局相關負責人說。
受訪專家認為，本輪深化黨和國家機構改革著力推進了各級黨委和政府部門、機構的橫向整合、優化，取得了顯著的效果，橫向層面的部門和機構數量大大減少。在各部門扎實推進、積極作為的進程中，黨和國家機構改革已經開始讓人民群眾的獲得感切實增強。
從2018年4月20日起，海關、檢驗檢疫行政審批事項全面整合實行一個窗口辦理，進出境旅客隨身行李物品通關實現“一次查驗”，郵件快件監管由原來的26個環節精簡為10個環節，通關成本大大降低。
被人們稱為“詩和遠方終於在一起”的文化和旅遊部，在掛牌後開展一系列工作，包括組織開展網絡表演、網絡遊戲市場集中執法檢查等，統籌文化事業、文化產業發展和旅遊資源開發，推動文化事業、文化產業和旅遊業融合發展。
國家市場監督管理總局將原國家工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局整合到一起集中辦公，優化行政資源，提高了監管能力和服務水準，減少了行政審批，推動了統一開放、競爭有序的現代市場體系建設。
改革只有進行時，沒有結束時。在新的歷史起點，機構改革正迎難而上，銳意前行。
受訪專家認為，經過前期機構整合，下一步還要進行更為精細的管理運作層面的改革，即在職能整合、流程整合、人事融合和新的組織文化再造上下功夫，使新成立的機構能真正“一體化運轉”。
“要圍繞‘加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導，優化中央決策議事協調機構，強化黨組織領導地位，更好發揮黨的職能部門作用’等方面設計出高效順暢的運行機制，使加強黨的全面領導在體制、機制、運作、操作層面清晰可見、有章可循。”中共中央黨校（國家行政學院）教授黃小勇認為，這是下一步改革的精細化的核心和關鍵點。
黃小勇建議，針對2018年機構整合力度較大的重點領域進一步鞏固前期改革成果。例如生態資源、環境、安全管理、市場監管等領域的機構改革因涉及的職能整合眾多而複雜，需要在前期機構合並基礎上進行精細的職能有機整合、流程優化等細致而複雜的工作，機構改革只有通過管理運作才能釋放出效能。
機構和行政體制改革的特點是“變”，法治的特點是“定”。任進建議，要推進改革的成果法定化，完善黨和國家機構組織法。要依法管理各類組織機構，強化機構編制管理剛性約束，加大機構編制違紀違法行為查處力度。
這一年，從中央到地方的機構改革擲地有聲，穩步推進。今年是新中國成立70周年，時光交錯，我們需要更堅定的勇氣和更大的魄力來闖過改革的急流險灘。
（參與採訪記者：張展鵬 吳茂輝 王仁貴 屈辰 扈永順 徐歐露 李亞飛）
刊於《瞭望》2019年第9期
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