證券法進入預備審議 修訂進程延緩今年推出概率降低

作者：程丹

證券法修訂再生變數。

最新的全國 人大常委會2018年立法工作計劃顯示，證券法（修訂）被列入預備審議項目，這意味著從2013年就啟動審議的證券法修訂工作或再次延緩。

這是證券法自2013年啟動修訂、2014年到2017年連續四年被列入立法計劃“繼續審議的法律案”以來，首次被列入預備審議序列。據接近全國人大的相關人士表示，放入預備審議序列的法律年內上會審議的可能性不是很大，證券法“三讀”大概率爽約，證券法修訂再次延後。

有業內人士預計，證券法因牽扯面廣，需研究和調研的事情較多，短期內各方難以達成共識，尤其在當前混業經營、市場環境複雜、中小投資者較多的情況下，證券法修訂更為謹慎，耗時較長，成為了遲遲難以推出的主要原因。

另外，放在預備審議項目裡的法律還有房產稅法、期貨法和個人所得稅法等。

關注一：證券法進入預備審議的意義

一般來說，法律修訂需經過“三讀”，即三次人大常委會審議通過後正式發布實施，

但此次被列入預備審議項目中，讓不少業內人士直言“還得等”。

按照慣例，放入預備審議中的立法項目由有關方面抓緊調研和起草工作，視情在2018年或者以後年度安排審議，在預備審議項目之前，有繼續審議的法律案、初次審議的法律案，這兩類立法項目的審議均有相對確定的時間表，優先級高於預備審議項目。

自證券法啟動修訂以來，2014年到2017年每年人大常委會公布的立法計劃中，證券法（修訂）均在“繼續審議的法律案”中，這一序列就決定著法律修訂被排上了議事日程，年內審議的幾率極高，證券法“一讀”、“二讀”分別在2015年4月和2017年4月上會審議。而“預備審議項目”需根據法律修訂進程、市場調研情況、各方是否達成共識來確定修訂日期，年內上會概率大幅降低。

從“繼續審議”到“預備審議”，證券法修訂進程再次延緩，2018年推出概率大幅降低。

2018年繼續審議的法律案有12件，包括監察法（已通過）、人民陪審員法、英雄烈士保護法、人民法院組織法、電子商務法等；初次審議的法律案有14件，包括了憲法修正案、刑事訴訟法、稅收徵收管理法、車輛購置稅法、資源稅法等。

值得注意的是，十三屆全國人大常委會第二次會議4月27日下午全票表決通過了英雄烈士保護法，英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽受法律保護，禁止歪曲、醜化、褻瀆、否定英雄烈士的事跡和精神，宣揚、美化侵略戰爭和侵略行為，將依法懲處直至追究刑責。

預備審議項目有證券法（修改），修改全國人民代表大會組織法、公務員法、著作權法、職業教育法、森林法、個人所得稅法、安全生產法、未成年人保護法、檔案法、現役軍官法、兵役法、人民武裝警察法、治安管理處罰法等，制定原子能法、出口管制法、密碼法、期貨法、消費稅法、房地產稅法、契稅法、印花稅法、陸地國界法以及鄉村振興、農村金融等方面的立法項目。

關注二：個稅法、房地產稅法、印花稅法、期貨法進程

除證券法以外，備受市場關注的個人所得稅法、房地產稅法、印花稅法、期貨法等都在預備審議項目裡，可見，上述關鍵領域的修法已進入到人大常委會的修法序列中，其中房地產稅法和證券法修訂一樣，2013房地產稅就進入了立法程式，修法之路遙遙。

關注三：耗時五年，證券法修訂仍在路上

早在2013年就被列入立法計劃的《證券法》，這些年來的修法之路可謂艱辛。

2013年12月，全國人大財經委組成了由部分委員和證監會、發改委、央行、國務院法制辦等國務院有關部門負責同志以及最高法、全國人大常委會法工委等部門參加的起草組，開展證券法的修改工作。經過了一年多的研究論證，2015年4月21日，《證券法》修訂草案在十二屆全國人大常委會第十四次會議上首次亮相。

該修訂草案明確了股票發行注冊製，確定了多層次資本市場體系的法律規則，健全了上市公司收購制度，同時，專章規定了投資者保護制度，尊重了證券行業的自治與創新，突出了監管者的簡政放權，強化了事中事後監管制度，完善了跨境監管合作機制，提高了失信懲戒力度。

當市場期待一讀之後的公開征求意見稿時，2015年6月末的股市震蕩，讓立法前景變得不再明朗，《證券法》的修訂安排向後推遲。2016年3月份，全國人大2016年的立法計劃中，《證券法》修訂再次被列入其中，隨後也明確將在12月份上會審議《證券法》修訂草案，《證券法》修訂終於有了較為明確的時間表，不料，《證券法》修訂卻“爽約”。

關注四：當前證券法許多內容難以完全適應新形勢

多次“爽約”的背後，是證券法起草組的多次立法調研。

知情人士表示，當前證券法的許多內容已經難以完全適應證券市場發展的新形勢，不僅證券發行管制過多過嚴，直接融資比重過低，資本市場服務實體經濟的作用未能有效發揮，而且證券跨境發行和交易活動缺乏必要的制度安排，不能適應市場創新發展和打擊非法證券活動的需要，加之，市場約束機制不健全，對投資者保護不力，信披品質不高、監管執法手段不足，欺詐發行、虛假陳述、內幕交易等損害投資者合法權益的行為時有發生。特別是2015年年中的股災，暴露出監管和法律方面的諸多漏洞，需要全盤考量，在充分研究論證的基礎上對《證券法》進行修訂。

所以，在總結證券法實施情況的基礎上，證券法起草組參考借鑒境外證券立法經驗，先後赴北京、上海、廣東、深圳、重慶等地開展調研，吸收人大代表、政協委員就證券法修改提出的意見建議，多次征求國務院有關部門、地方人大、業界人士和專家學者的意見建議，隨後遞交的新版《證券法》修訂草案更加全面、更為完整。

關注五：回顧“二讀”內容有哪些

2017年4月，久違的《證券法》迎來了“二讀”。

因改動較大，二次上會的新版本更像是“一讀”，因擔心影響市場，全國人大從“法律修訂敏感”角度考慮，沒有依從慣例在“一讀”和“二讀”之間向市場公開修訂草案的征求意見稿。

不過從官方披露的消息來看，“二讀”的證券法修訂草案主要聚焦了七方面內容：

1注冊製具體內容暫不規定

2015年12月，全國人大常委會通過了關於授權國務院在實施股票發行注冊製改革中調整適用證券法有關規定的決定。注冊製改革相關準備工作仍在進行，具體改革舉措尚未頒布。據此對現行證券法第二章“證券發行”的規定，暫不作修改，待實施注冊製改革授權決定的有關措施頒布後，根據實施情況，在下次審議時再對相關內容作統籌考慮。同時，為了做好修訂草案與注冊製改革授權決定的銜接，體現改革方向和要求，修訂草案二審稿增加規定，國務院應當按照全國人大常委會相關授權逐步推進股票發行制度改革。

2監管執法權限、處罰力度雙更新

草案二審稿對相關規定作進一步修改完善：增加證監會應當依法監測並防範、處置證券市場系統性風險的原則規定；進一步發揮證券交易所的一線自律管理職能；對涉嫌違法人員實施邊控等措施；加大對證券違法行為的處罰力度，完善處罰規則，提高罰款數額。

3收購增持資金應說明“來路”

草案二審稿要求投資者在持股變動公告中應當公告增持股份的資金來源以及在上市公司中擁有表決權的股份變動的時間及方式；對投資者違規增持的股份，明確在一定期限內不得行使表決權；將在上市公司收購中收購人持有的被收購的上市公司的股票，在收購行為完成後不得轉讓的期限，由“六個月”延長為“十八個月”。

3資訊披露全面更新為專章規定

擴大資訊披露義務人的範圍，增加資訊披露的內容，明確資訊披露的方式；強化公司董事、監事、高級管理人員在資訊披露中的責任；明確資訊披露的一般原則要求，強調資訊披露應當真實、準確、完整，簡明清晰，通俗易懂；應當同時披露、平等披露。

5證券交易增加操縱市場等情形

草案二審稿作出完善：擴大應予嚴格規範的內幕資訊知情人的範圍，增加操縱市場的情形；增加禁止利用未公開 資訊進行證券交易的規定；進一步強化證券交易實名製的要求，禁止利用他人账戶從事證券交易；增加對程式化交易的規範；規範上市公司停牌、複牌行為，防止上市公司濫用停牌、複牌損害投資者的合法權益。

6投資者保護設專章作規定

設專章從規範現金分紅、投資者適當性管理、先行賠付制度等方面強化投資者保護。強調證券公司銷售證券、提供服務，應當與投資者的風險承受能力相匹配；規定征集投票權制度，增加中小股東在上市公司中的話語權；規範現金分紅，要求上市公司應當按照公司章程的規定分配現金股利；規定債券持有人會議和債券受託管理人制度，更好保護債券持有人合法權益。

7多層次資本市場作出原則規定明確三層次

增加了關於多層次資本市場的原則規定：將證券交易場所劃分為證券交易所、國務院批準的其他全國性證券交易場所（新三板）和按照國務院規定設立的區域性股權市場三個層次；考慮到國務院批準的其他全國性證券交易場所、按照國務院規定設立的區域性股權交易市場目前的發展情況，在證券法中對其隻作原則性規定，授權國務院制定具體管理辦法。

當市場預期2018年證券法將迎來“三讀”並最終推出時，修訂路徑再生波折。

關注六：市場熱盼證券法落地

沒到最後一步，誰都不知道證券法將以何種內容面世，法律的修訂需要契合當前的金融市場發展現狀，也得為未來的市場發展留足法律太空。

當前，市場環境發生了較大的變化：

首先，全國金融工作會議不僅提出了功能監管和行為監管的新理念，另外還首次提出設立國務院金融穩定發展委員會，這或將使目前整個的監管理念和監管架構都發生變化，《證券法》也很可能要隨之做出調整。

其次，一些亟待解決的監管盲點都應該毫不猶豫下重拳處置，比如對欺詐行為、財務造假、內幕交易、市場操縱等違法違規行為的處罰問題，新的《證券法》應大幅提高違規成本，讓萬福生科之類的事件不再重蹈覆轍，並形成足夠的震懾力。證監會在最近兩年裡隨著監管轉型的持續推進，大幅提升稽查執法能力，提高違法違規成本，一單違規案幾十億元的處罰不斷出現，不過奈何行政處罰存在天生的“短板”。比如萬福生科、綠大地等知名造假案，即便被頂格處理，最多也只會被處以60萬元罰款，低廉的違法成本讓造假者動輒就能獲取暴利，這無異於鼓勵更多人加入其中。

再次，資本市場要為創新科技企業提供暢通的融資管道，也需要法律層面給予支持和鼓勵。

最後，證券法的還要在規範證券發行和交易行為，保護投資者合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟發展發揮了重要作用。

因此《證券法》修訂非常迫切，不過市場環境不斷變化，問題不斷湧出，勢必為其修訂進程帶來之前沒遇到的新情況。修訂一次不容易，總想盡可能把足夠的問題解決掉，但無奈一勞永逸的一次性修訂是不存在的。礙於國內無法做到對《證券法》的常修，有專家學者指出，即可以換一個立法思路，不用事事巨細，先建立大的系統性框架，未來給監管層以政策細化或司法解釋的太空。

證券法的修訂史

1998年12月29日，第九屆全國人大常委會第六次會議通過了《中華人民共和國證券法》。這部法律是新中國成立以來第一部按國際慣例、由國家最高立法機構組織而非由政府某個部門組織起草的經濟法。

1999年7月1日，《證券法》正式實施，意味著以法律的形式確認了證券市場的地位，也奠定了我國證券市場的基本法律框架，標誌著我國的證券市場法制建設進入了一個新的階段。

此後，由於證券市場的不斷發展，我國的《證券法》也經歷了3次修正和1次修訂，分別是：2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議第一次修正；2005年10月27日第十屆全國人大常委會第十八次會議修訂；2013年6月29日第十二屆全國人大常委會第三次會議第二次修正；2014年8月31日第十二屆全國人大常委會第十次會議第三次修正。

我國法律的修改有兩種方式：一種是修正，另一種是修訂。法律的修正是指法定機構對法律的部分條款進行的修改，是局部的或者個別的修改。而法律的修訂則是指法定機構對法律進行全面的修改，是整體的修改。