規劃城市副中心 北京提供緩解“大城市病”樣板

北京城市副中心建設工地（圖源：中新網）

2018年6月26日，《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》草案現場公告展將正式向公眾開放，迎接市民預約參觀。本次規劃圍繞“建設國際一流的和諧宜居現代化城區”的發展目標，堅持以人民為中心，逐步形成了“美麗家園”的概念。

21日，北京市規劃國土委、通州區政府共同發布通知，《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》草案已經編制完成。根據規劃草案，通州區將作為北京城市副中心，並且將在2035年把人口控制在130萬人。

作為中國的首都以及行政中心，顯然，北京承載了太多的城市功能。全國的人和全北京的人，如果要辦理相關的事情，基本上都會往北京的城市中心跑。這是導致北京“大城市病”突出的一個重要原因。此外，作為首都，北京的教育資源和醫療資源在全國首屈一指，這也導致大量的人口湧入到北京，造成了交通擁堵，環境汙染等問題。因此，要疏解人口，緩解交通擁堵，一種思路就是把功能疏解，把行政功能疏解到城市外圍，就可以避免人口往城市中心集中。把通州作為北京的城市副中心，顯然就是這種思路的具體貫徹。此外，在雄安新區建設非首都功能承載區，則是從另一個角度去疏解城市功能，從而達到疏散人口的作用。

圖1 北京鄉鎮街道人口密度（2010）

通州位於北京的東部，與河北省廊坊市燕郊鎮接壤。選擇通州作為北京城市副中心在很大程度上充分考慮到了北京人口太空格局的變動。數據表明，2000-2005年期間，北京人口增加最快的區域主要分布於北部和西部地區，而自2005年以來，北京人口增加最快的區域轉移到東部，例如，朝陽區2010年比2000年增加了125萬人口。通州區2017年人口比2005年增加了75.3%。而且北京人口太空格局變動的後果也使得北京的人口重心在東移（圖1）。此外，燕郊約有四五十萬人在北京工作。因此，在這種人口格局下，選擇通州作為城市副中心，一方面可以最大程度地減少因通勤而導致的交通擁堵，促進職住平衡；另一方面，通州的地理位置介於京津冀之間，也可以作為促進京津冀協同發展的重要樞紐，有利於促進京津冀一體化發展。

對通州來說，未來最大的挑戰可能是人口調控。根據通州區發布的統計公報，2017年末通州區常住人口為150.8萬。2016年、2015年和2014年常住人口數分別為142.8萬、137.8萬人和135.6萬人，可見，通州區常住人口近幾年呈現持續增長的趨勢。不僅如此，統計數據表明，自2005年以來，通州市常住人口數就呈現持續增長態勢（圖2）。

圖2 北京市通州區常住人口數量(2005-2017)

人口的增長主要源於產業發展帶來的就業機會，其中第二產業的發展是吸引人口最重要的源泉。通州區的產業結構長期以第二產業所佔比重最高，因此，這是通州區能夠持續不斷地吸引人口流入的最重要原因。不過自2015年起，服務業開始取代第二產業成為GDP比重最高的產業。2017年，通州區第二產業增長迅速，幅度遠高於服務業，由此也導致2017年常住人口增幅明顯上升。不過，隨著通州區逐漸由服務業主導經濟發展，對人口的吸納能力也會隨之下降，特別是隨著產業更新，對勞動力素質要求越來越高，而對數量的要求則會越來少，而且還會隨著產業結構的調整而疏解一部分人口。

圖3 南京鄉鎮街道人口密度（2010）

除了北京以外，中國各省的省會城市，在某種程度上也跟北京的情形類似，即既是省首府行政中心，也是省會城市行政中心。那麽，這些同樣具有大城市病的省會城市，是否也可以移植北京城市副中心的經驗呢？這要取決於各城市人口太空分布格局以及城市副中心的選擇。如前所述，城市副中心的一個重要定位是疏解人口，並且促進區域間的一體化發展。而要疏解人口，除了選擇人口增長相對較快的區域以外，更需要有教育、醫療等公共服務的配套疏解舉措才有可能實現人口疏解的目標。

據《南京日報》此前報導，2017年9月召開的南京市長辦公會上，專題研究了主城東南部建設發展的有關問題。目前，南京正在其東南部位置，具體而言是以南京南站為核心主要涉及雨花區和江寧區的東南部區域建設成城市副中心，並按照“對標北京城市副中心、比肩江北新區核心區”的要求進行規劃。從地理位置以及人口太空分布的格局來看，南京城市副中心的選擇某種程度上與北京城市副中心的選擇有相似之處（圖3）。南京目前也在積極配置各種資源到南部新區，以促進人口的轉移。但南京城市副中心能否跟北京城市副中心一樣起到很好的疏解人口促進區域融合的作用，還有待於實踐中進一步觀察。

（王智勇，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員，海外網特約作者）