李鐵：我親歷的城鎮化改革政策制定過程

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（本文刊發於《中國經濟周刊》2018年第50期）

1992年，著名農村問題專家杜潤生與中國國土經濟學會在新華社組織召開了一個關於小城鎮發展的座談會。座談會上提出並討論了小城鎮發展的問題：比如是不是應該走農村城鎮化的路線來解決農村問題？中國的小城鎮發展是不是應該有其獨特的發展路徑？

當時國務院有關部門如國家計委、建設部等都派代表參加了這個座談會。我作為國家體改委農村司的官員也參加了這次會議。可以說，這次座談會非常重要，促進了國家體改委在農村工作研究上的思路轉變。當時國家體改委更多還是注重巨集觀層面上的經濟體制改革，例如國企改革、城市綜合改革、流通體制改革等。對於農村的關注度明顯不夠，涉及到城鄉關係重大制度問題等仍是研究和政策制定的禁區，如戶籍管理體制的改革。

當時的國務院長官同志認為，戶籍管理體制改革會影響到大量的農村人口進入城市，擔心引發兩個問題：一是農產品供應是否能夠保障供給，會不會影響農業的發展；另一個是擔心農村搞小城鎮會到處蓋房子，侵佔耕地。已經出現的“村村點火、處處冒煙”對農業也產生了一些所謂的負面影響。當時的小城鎮發展確實已經形成了一定的規模。比如廣東、浙江、福建、山東、江蘇，這5個省70%的產值是在縣以下創造的。由於鄉鎮企業的發展，農民可以帶口糧進鎮，促進了小城鎮的發展。鄉鎮企業帶動小城鎮發展已經成為當時中國農村城鎮化非常重要的特色。

1993年，在農村司長官的支持下，我向當時的國家體改委馬凱副主任報了6個課題，包括土地、稅費改革、農產品流通、小城鎮等，結果他就在小城鎮課題上畫了一個圈兒。之後，在馬凱副主任的支持並親自協調下，推動了以國家體改委為主導的小城鎮綜合改革工作。

“減少農民才能富裕農民”

1995年，國家體改委等11個部委聯合頒布了《小城鎮綜合改革試點指導意見》，這個檔案是針對當時農村經濟發展的形勢，怎樣深化農村改革、推進城鎮化而提出的。

我記得當年馬凱同志在主持討論小城鎮問題時提出了“減少農民才能富裕農民”的觀點，這也是當時國家體改委推進小城鎮發展非常重要的出發點。當時我們城鎮化率很低，只有26%，全國12億人口，如果70%~80%的人都在農村，人均一畝多地，一戶平均五六畝地，年收入才幾千元，無法解決農民致富，更談不上促進農村發展。根據全國各地鄉鎮企業帶動小城鎮發展的現狀，馬凱同志提出，只有把農民從土地上徹底轉移出去，才能從根本上解決農村的發展問題。

通過建設小城鎮，吸引農民進入，發展中小企業、鄉鎮企業，這是當時比較符合現實的通過小城鎮發展為中小城市，進而推進城鎮化的一條思路。

在城鄉矛盾並不是特別突出的小城鎮推進城鎮化，改革的風險較小，一些問題可能容易松動，原因有幾個方面：首先，對大城市利益觸動有限。其次，農民進入小城鎮後，實際上和周邊的農村還有天然的聯繫。這裡是政府行政管理的薄弱環節，也是最容易取得政策突破的地方。特別是戶籍制度改革，在小城鎮率先進行改革，不會產生較大的利益衝突，也不會影響到社會的穩定。

《小城鎮綜合改革試點指導意見》確實在這些方面取得了根本性突破，大概有以下幾個方面：

一是，第一次提出了戶籍管理制度改革，力爭在小城鎮試點，率先進行戶籍制度改革。

二是，在土地管理制度上進行改革，主要是提出了“以地生財”。1995年，我們選擇的以地生財試點是湖南瀏陽的大瑤鎮。因為小城鎮建設沒有資金來源，經與原國家土地管理局商量和協調，在大瑤鎮進行試點所實行的政策是：小城鎮可以通過集體建設用地的出讓，用於解決城鎮基礎設施建設資金投入問題。到1996年又在安徽蕪湖大橋鎮進行了以地生財改革試點。在這兩個鎮試點的基礎上，逐步推進到所有大中城市。到目前土地財政已經成為各級城鎮政府基礎設施建設最重要的資金來源。

三是，行政管理體制改革。從80年代縣改市、地改市以後，管理體制的等級化越來越強，在鄉鎮企業基礎上發展的小城鎮，資源逐漸上移。許多特大鎮創造的稅收可以佔全縣的半壁江山，但是能留在鎮一級用於小城鎮建設的卻微乎其微，這是小城鎮發展非常滯後的重要原因。在這種背景下，我們提出小城鎮改革就是要針對這些最有活力的特大鎮或者經濟發展強鎮，要“還權於鎮”。

當時我們在全國選擇了57個試點鎮，進行了涉及戶籍、土地，特別是行政管理體制中的機構設定等方面的改革。比如建立鎮一級財政金庫，在鎮一級建立警察分局、規劃局等等。我們要求上級地方政府在行政上進行配套，試點進展較好的鎮，一把手建議提拔為縣一級，有利於協調縣級各部門的關係。在一些省份，小城鎮試點改革得到了省級政府的支持。例如，浙江省專門派省長助理下到溫州的龍港鎮，負責落實小城鎮的改革試點政策。但是實施大概三年以後，因為影響到上級縣級政府的利益，當初提出的這些政策以三年試驗期滿為由，大多都退回去了。但是小城鎮試點改革的探索，為後來中央頒布的一系列政策積累了經驗，並為之後的中央、國務院關於小城鎮發展的檔案頒布，特別是為將近20年後制定中國的新型城鎮化政策奠定了非常好的實踐基礎。

浙江省溫州市蒼南縣農民集資2億元創建的我國第一座農民城—龍港鎮。原來是個只有6000多人的破舊的小漁村，到1992年，龍港鎮已擁有730多家股份企業。

城鎮化改革視角從農村轉向城市

1998年，黨的十五屆三中全會公報上第一次提出了“小城鎮大戰略”，城鎮化改革開始逐步突破。

同一年，由於機構改革，國家體改委與國務院特區辦合並成立國務院體改辦，原來的16個司、局變成6個司、局，農村司被撤銷了，成立了小城鎮改革發展中心。我從主持農村司工作的副司長轉成了小城鎮改革發展中心主任，組建了一個團隊，專門從事小城鎮、農村政策和城鎮化政策研究，並繼續推動小城鎮綜合改革試點工作。

“小城鎮大戰略”提出之後，按照中央長官要求，當時國務院副秘書長馬凱和中財辦副主任段應碧把起草《中共中央國務院關於促進小城鎮健康發展的若乾意見》（以下簡稱《意見》）的任務交給了國務院體改辦。當時在國務院體改辦副主任邵秉仁的牽頭協調下，包括中財辦陳錫文同志在內的很多長官同志都參與了這個檔案的討論和起草。國務院體改辦則由我們小城鎮改革發展中心和產業司來負責具體協調和檔案起草工作。經過一年的充分醞釀和討論以及起草工作，《意見》最後以中共中央國務院2000年11號檔案頒發。

《意見》裡提出的很多改革措施，雖然在當時的認識上還有較大的分歧，還要與相關部門協調之後有妥協，但是對後來的涉及城鎮化改革政策的制定都產生了積極的影響並有著明顯的效果。比如《意見》裡明確提出縣級市以下進行戶籍管理制度改革，放開農民進城的戶口管理制度限制。警察部根據《意見》，在2001年制定了《警察部戶籍管理制度改革的試點指導意見》。一年多的時間裡，大概有1000多萬農民由農村戶口轉成了城鎮戶口。

此外，《意見》中還提出了投資體制改革，允許民資、外資參與城鎮基礎設施建設，這在之前也是嚴格禁止的。檔案發了以後，經貿委、商務部之前的一些政策就相應取消了。所以說《意見》影響是很大的，可以說是中國城鎮化歷史上最重要的一個檔案。

由於在中央長官層面對城鎮化問題認識上取得了共識，黨的十六大第一次把城鎮化問題寫進了報告，那一段的標題是“繁榮農村經濟，加快城鎮化進程”，把城鎮化問題和農村經濟繁榮、發展，以及農村改革連在一起。

隨著時間的演變，我們的認識也在逐漸深化，感覺到從農村的角度去談小城鎮，實際上對政策作用的影響有限。只有從城市發展的角度去談城鎮化問題，談農民進城給城市帶來的活力問題，從城市的公共服務和市場化服務問題出發，才有可能得到城市政府的支持。所以我們後來也在逐步調整關於城鎮化政策的研究角度，深入到城市的視角看待城鎮化問題，看待農民進城問題。

我們直接參與甚至是牽頭起草的另一個檔案是關於農民工的，即2003年國務院辦公廳1號檔案——《國務院辦公廳關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》。這個檔案對中國整個城鎮化的進程來說，又是一個裡程碑式的檔案。這個檔案裡面明確提出了農民工在城市中應該享受和城裡人同等的公共服務待遇，而且很多歷史遺留的關於對農民工包括所有外來人口受歧視的問題在這個檔案裡基本都得到解決。比如，采取一系列措施，確保農民工的工資不被拖欠；取消農民工進城打工要交的很多費用；徹底取消對外來人口的強製遣返；打工子女免費享受義務教育；完善社保繳費，農村戶口享受和城市戶口同等的待遇，等等。

這份檔案在城鎮化歷史上，應該說具有劃時代意義，為農民工在城市的就業和服務以及發展奠定了非常重要的基礎。

推動新型城鎮化

城鎮化真正進入中央政策的主管道是在2012年，當年中央提出“通過新型城鎮化拉動內需”。我們全程參與了推動新型城鎮化發展的過程，例如城鎮化規劃的起草和編制，改革思路的提出，以及後來的試點指導和相關的國際合作。

我們在時任國家發改委副主任徐憲平的長官下，配合國家發改委規劃司全程參與新型城鎮化政策的制定過程。

相對於過去幾十年的進展，戶籍管理制度改革已經在中西部地區和三四線城市取得了較大的進展。我們在中部地區省份調查時，當地政府介紹，現在不是讓不讓農民進城的問題，而是農民想不想進城落戶的問題。當然，在人口流入地區和超大城市，對戶籍的管理反而更加嚴格了。所以，全面放開戶籍管理已經涉及到更深層次的利益結構調整。

土地管理制度改革的進展還是比較緩慢，目前已有的政策是“增減掛鉤”的政策繼續延伸，在個別試點或者城市也進行了集體建設用地入市的探索，目前還是停留在試驗階段。

縱觀改革開放40年，中國的城鎮有了明顯的變化。但是按照理想化的要求，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率還有16個百分點的差距，城鄉要素流通的市場還沒有完全被打開，土地管理制度改革和城鎮行政管理體制改革進展舉步維艱，城市自身發展過度依賴土地財政和房地產，還沒有實現真正的實體經濟轉型。在人口流入地區的各級城鎮距離真正解決農民長期居住和公共服務的均等化問題，達到拉動內需、促進公平、提高資源配置效率這三個總的目標，還有比較大的差距。

透過今天城鎮化的進程，可以看到我們當年在其中的心血和付出。涉及城鎮化的改革，涉及到城鄉要素流通的改革，涉及到一些農村領域的改革，發端於國家體改委，最終也成為中央的重要戰略決策。

現在在中美貿易關係影響下，我們的經濟發展又面臨著嚴峻的挑戰。尋找新的方法，如何深化改革，還有很多問題需要解決。城鎮化的路線依然漫長，並非短時間就可以實現。所以我們的工作仍任重而道遠。

（本文為李鐵先生應約為《中國經濟周刊》“40年40個瞬間”欄目特別撰寫）

文字編輯：姚冬琴

新媒體編輯：王新景