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李鐵:只有減少農民,才能富裕農民

文/李鐵

近些年涉及到農村發展,有三個重要的政策值得注意,城鎮化、鄉村振興和城鄉融合。城鎮化是要解決農民進城問題;鄉村振興是要促進農村的發展;而城鄉融合則是通過改革,打通城鄉之間要素的流通,促進城鄉共同發展。

對於很多人來說,如何理解這三個方面的關係,需要真正地了解政策出發點的實質,重點在於通過什麽樣的方式來促進中國的弱勢地區農村的發展,進而實現城鄉融合發展的戰略。

只有減少農民,才能富裕農民

首先,如何促進農村發展?是依靠以工補農、以城帶鄉,還是更好地通過城鄉要素的流通,真正地促進農村的發展,促進三農問題的解決。

單靠農業發展真的能實現農村小康和農民致富嗎?對少部分農民來講,采取多種經營的模式,利用現代化的種植和養殖方式,抓住市場的流通渠道,是可以致富奔小康的。但是對於佔中國人口不到60%的8億農村戶籍居民來說,更多人從事農業經營,在戶均佔有不到1公頃土地的基礎上,畝均年收入500元左右,要想實現致富和小康,應該是無法實現的遙遠目標。即使是我們的城鎮化率達到了70%,戶均佔有耕地也就一公頃多一點,仍然沒有改變農村人均佔有資源過少的矛盾。

從這個意義上,對絕大多數農業人口來講,要依賴農業實現全面小康,還是存在著現實條件的約束。

繼續通過城市對農村、工業對農業的兩個反哺,可以改變農村的面貌嗎?雖然這在一定程度上可以解決農村公共服務資源短缺問題,但是要從根本上改變農村的現狀,要促進三農問題的最終解決,僅靠補貼是難以實現的。因為以佔戶籍總人口五分之二的城鎮戶籍人口創造的收益去補貼佔五分之三的農村戶籍人口,會大大降低補貼效果,也不會改變農村的公共服務水準。

根據國際經驗,特別是東亞國家日本、韓國的發展經驗,實現兩個反哺的前提是先減少補貼的人數,形成多數人對少數人的反哺,而且少數人的規模也要大大降低。即使中國城鎮化率達到了70%,最終實現了戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率同步,到那時農村仍有不到5億的人口。對於如此巨量的人口,補貼金額仍是財政能力難以長期負擔的。最後結果就是補貼淪為撒芝麻,解決不了根本問題。

推進城鎮化,至少要達到一個目標,只有減少農民,才能富裕農民。從經濟學意義上講,增加農村人均佔有資源量,可以提高農民的平均收入水準。如果增加城鎮人口,會增加對農產品的消費需求,並從需求多元化入手促進農業供給結構的改變,帶動農業的變革,使得農民從農業結構調整中獲利,也是增加收入的一個重要方面。

可以說,解決農村問題的關鍵在於進一步落實國家推進城鎮化的各項政策目標,通過戶籍管理制度改革和農業轉移人口市民化,爭取在一定的時間內,使得常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率達到同一水準。這不僅可以在一定程度上改變城鄉經濟發展格局,而且對農村發展來說也是利好,還可以提高補貼的效率。對於實現鄉村振興的長遠目標,推進城鎮化更是邁出了體制變革的一大步。

實現城鄉融合的應有之義

實現鄉村振興,雖然通過各項政策刺激農村的發展,或通過推進城鎮化提高農村人均佔有資源量等措施也能起到作用,但是真正讓農村資源有效利用起來,我們還面臨著一個最大的短板,就是僅僅依靠農業來實現鄉村振興,而且還要帶動5億人口奔小康,實現農業現代化,從國際經驗看,僅依靠農業本身發展是難以做到的。因此必須通過產業結構調整,必須跳出農業的思維模式,必須站在城鄉融合發展的角度去考慮問題。

要考慮的是,如何充分利用農村閑置資源,如何讓城市資本下鄉,如何打通城鄉要素流通的障礙,如何進一步釋放農業資源和農村活力,並在農村實現全產業的發展,而不是僅僅通過農業發展來帶動鄉村振興。

實現城鄉融合發展,既可以說是目標,也可以說是手段。所謂目標就是確保未來的城鄉發展趨向於同步,趨向於平衡,而不是隻重視城市一頭,造成城鄉差別過大,導致農村的貧困和凋零。促進城鄉融合發展更重要的是確保中國現代化目標的最終實現。因為沒有農村和農業的現代化,沒有農民的步入小康和納入現代化進程,就不能說真正實現了現代化。但是,從當前經濟發展的現實狀況看,推進城鄉融合發展,更重要的是手段,是按照什麽方式,打通城鄉資源和要素流通的障礙,破解橫亙在城鄉之間的各種體制和機制性的矛盾。

在這個意義上,促進城鄉融合發展在現階段的首要任務是改革,改革傳統的戶籍管理體制,改革集體建設用地管理制度,釋放農村閑置資源,激發農民帶資進城的活力,降低人口城鎮化和土地城鎮化的成本。

城鄉融合發展,要破解的是改革的難題。最重要的是破解土地管理制度改革嚴重滯後於經濟發展的矛盾。加快集體經營性建設用地入市,在保障農村集體經濟組織基本權益的基礎上,更要發揮市場化的作用,讓更多農村閑置土地資源參與到城鎮建設開發中,進而降低土地成本,激發土地市場的活力。

更重要的是,讓農村集體經濟組織和農民可以通過農村集體經營性建設用地入市分享城鎮化的收益,把一次性的短期補償變成長期的投資行為,為鄉村振興積累市場上的重要資金。

活化農民的宅基地和地上的房屋,從原來的只限於在村莊內部的流轉和交易的範疇,放大到縣級範疇,至少可以通過縣域經濟範疇內的城鄉融合,通過就地城鎮化進一步放大農民宅基地和房屋的價值。一方面農民進城可以帶資,或者是實現與城市住房等價值的兌換。另一方面,可以通過各種形式的整合,使農村宅基地和地上房屋與城鎮化開發結合在一起,增加縣城以及小城鎮建設用地資源供給,為鄉村的工業化和非農化,提供重要的土地資源保障。

城鄉融合發展,是在促進城鎮化水準提高的基礎上釋放農村閑置資源活力的重要戰略舉措。

城鎮化是農業人口向城鎮轉移的過程。農業人口轉移了,必然在農村留著大量的剩餘或者閑置資源。進城後,城市的發展和就業又需要新增的土地資源。兩者的結合,則有利於閑置資源的再利用,既可以解決城鎮的工業和服務業發展的用地問題,又可以通過集體建設用地入市等改革措施,增加農村集體經濟組織和農民分享城鎮化紅利的收益。

市民化過程中,農民通過土地出讓和房屋出讓增加了收益,那麽他在城鎮就業和定居就相對穩定了。同時,農村人均佔用資源也會大幅度提高,鄉村振興的物質條件可以得到基本保障。農村集體經濟組織的土地和資產能夠入市,城市資本也可以下鄉。市場化可以帶動城鄉資源和要素的雙向流動,城鄉融合發展、城鄉共同受益的目標就可以實現。這就是對城鄉融合發展與城鎮化和鄉村振興之間理解的邏輯關係。

(作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家,編輯:朱弢)

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