沒編制 大醫院還是「香餑餑」嗎

推行編制備案，有利於優質醫療資源的自由流動，也將倒逼公立醫院的改革。

近日，三明市人民政府辦公室發布了《關於建立現代醫院管理制度的實施意見》，明確創新公立醫院編制管理方式。並將研究頒布《三明市公立醫院編制備案管理辦法》，在市屬醫院探索實行人員控制數管理，控制數內人員實行備案製管理。縣級公立醫院落實在核定的編制內，明確備案管理辦法及流程後，實行編制使用備案製。

何為編制備案製？

「編制備案製」一直是近年來醫療改革的熱門話題。從2014年末發布的《關於印發創新事業部門機構編制管理方式意見的通知》到2015年發布的《關於全面推開縣級公立醫院綜合改革的實施意見》，分別提出了「對已制定編制標準的大專院校、公立醫院等公益二類事業部門，實行備案製管理」及「創新公立醫院機構編制管理方式，逐步實行編制備案製。

眾所周知，現行公立醫院編制實行單一審批製管理模式，由機構編制部門制定編制標準，並按照標準核定公立醫院的編制，實行編制總量控制。公立醫院在人社部門全面監管之下進行公開招聘，人才的引進和調配等環節均需要審批，存在諸多弊端。

相比較之下，編制備案製是一種無需政府部門審批的編制管理新模式，打破了編制的集中管理，強化分級管理與動態管理。醫院掌握主動權可以依據自身發展的需要自主確定組織機構和人員編制，所有機構、編制的產生、變更和撤銷，只需事後進行報備。

為什麼要實現編制備案製？

取消編制牽一髮而動全身，編制改革尚需完善一系列的配套制度。2016年初，國家衛計委發布的《2016年衛生計生工作要點》中，明確指出將深化編制人事制度改革，會同中央編辦開展公立醫院編制管理創新研究，逐步實行編制備案製。

「編制備案製是建立從身份管理逐漸走向崗位管理、定崗不定人、能進能出、能上能下人事制度的重要一步。該舉措有利於逐漸讓醫務人員從部門人變成社會人，為醫生自由執業提供保障。」對此，陝西省山陽縣衛計局副局長徐毓才指出：「實行存檔備查，即你有義務讓上級主管機構或有關機構知道某件事，但不需要他們的批準同意。這也就是說，醫院可以依據實際開放床位數按照精簡、高效、科學、合理的原則，自主編制本醫院的各級各類人員的配置，不再需要上級有關部門批準。」

用原國家衛計委體改司司長梁萬年的話來說，編制備案製優點頗多：「是建立從身份管理逐漸走向崗位管理、定崗不定人、能進能出、能上能下人事制度的重要一步。該舉措有利於逐漸讓醫務人員從部門人變成社會人，為醫生自由執業提供保障。」但能否儘快有效落實，以及醫務人員能否理解都待觀察。

架空編制成為主流

誠然，短時間內徹底廢除編制不現實，從各省的政策來看，架空編制已經成為主流。其中，河南、山東和甘肅三省均走在了前列。

今年2月份，河南省政府辦公廳頒布了《關於建立現代醫院管理制度的實施意見》，發布了一系列醫改重要措施，其中最引人注目的莫過於實行員額製改革。《意見》提出：創新公立醫院人員編制管理，按照公立醫院編制標準，在地方現有編制總量內，確定公立醫院人員編制總量。在具備條件的公立醫院開展員額製管理試點。被公認為是在「去編制」的路線上邁出了重要一步。

什麼是員額製管理？員額管理，是指事業部門人員招聘由政府核定事業部門人員總數，財政部門核撥經費，工作人員不納入編制管理的一種用人新機制。公立醫院員額管理是區別於以往編制管理的。員額管理是指根據醫院的工作需要而設定人員配置。編制管理是指國家核定醫院的人員編制，在編人員與不在編人員在撥款上是有差別的。公立醫院員額製改革也是人員編制改革的重要舉措，將加速去編制改革的進程。

圖片來自網路

山東省的做法更為激烈。早在2016年，山東省衛生計生委、省科技廳、省編辦等部門就聯合印發了《公立醫院和科研院所法人治理結構建設實施方案及績效考核辦法》標誌著山東省事業部門改革在政事分開、管辦分離等方面邁出了實質性步伐。就檔案本身而言，無論是改革範圍還是政策創新性上，如此力度推進法人治理結構建設，山東省都走在了全國前列。

據《大眾日報》當時報導，未來全省500餘家公立醫院和科研院所將全部建立法人治理結構。標誌著山東省事業部門改革在政事分開、管辦分離等方面邁出了實質性步伐。根據檔案精神，建立法人治理結構後，公立醫院、科研院所一律取消行政級別，不再明確機構規格，自主設定內設機構，管理人員實行職員制度管理。改革後，公立醫院和公益二類科研院所實行人員控制總量備案管理，在總量內自主用人、自主招聘。

寧夏也頒布了相關政策，明確公立醫院招人將不再佔用事業編制。

2017年，寧夏回族自治區編辦發布消息：寧夏將實行公立醫院人員總量管理，公立醫院人員總量將根據醫院床位配置情況進行核定，自治區屬公立三甲醫院今後原則上不再佔用事業編制補充人員。根據頒布的相關意見，公立醫院人員總量由原核定的事業編制數和新核準的備案人員數兩部分組成。公立醫院對備案人員在崗位聘用、職稱評聘、進修培訓、薪酬待遇等方面與在編人員同等對待。

考慮到全面去編制的難度和操作性，寧夏採取了不在核定的人員總量外用人的辦法，實行公立醫院人員總量管理。規定今後原則上不再佔用事業編制補充人員，實行「增量改革」。

沒編了，大醫院還是「香餑餑」嗎？

「編制備案製」的消息，在醫生群體中也引發了廣泛熱議。

有醫生認為，「為什麼要有編制的存在？這個計劃經濟的產物早就應該退出歷史舞台了。」也有醫生表示，「大醫院去編制有利於調動醫生的積極性。但如果是鄉鎮衛生院的話，沒有編制誰願意乾呢？」

從醫生們的觀點中可以看出，有人覺得編制是枷鎖，但也有人認為編制是溫床。不是每個醫生都願意離開溫床，在部分醫生眼裡，體制也有體制的好處。

雖然對於編制的看法，不同的醫生有不同的考慮，但去編制無疑是大勢所趨，也是接下來公立醫院尤其是三甲醫院的必經之路。「收回編制無論對公立醫院招聘還是醫生擇業都有影響，但影響甚微，更不可能有根本性變化。」在宜興市第二人民醫院副院長陳衛春看來，公立醫院的吸引力從來就不是僅依靠編制這一方面。

根據《醫米調研》此前發布的一份調研報告顯示，編制關係到醫務工作者的收入、福利、晉陞度等方面，有30.4%的醫生認為編制不影響自己的就業選擇。相比之下，更多的醫生在就業時會傾向於有編制的崗位。

對於公立醫院取消編制，「波子哥」廖新波也曾在微博上發文「點贊」：「我們體制內的醫生們，不該戀棧了！應該適應，找回自己的價值。」

離全面去編還有多遠？

牽涉到太多的利益調整，短時間內徹底廢除編制並不現實。而從各省的政策來看，剝離附加在編制上的福利與特權，這樣「架空編制」的做法，已經成為主流。

中國社科院經濟所副所長、中國社會公共政策研究中心主任朱恆鵬曾撰文指出：「中國的醫療領域雙重性色彩明顯，我們的多數醫院以事業部門的身份從事經營活動，不少醫生既是國家乾部又是專業技術人員。雙重屬性帶來的弊端顯而易見，阻礙了人力資源的流動，影響了市場的活力。」 他認為，推進公立醫院改革及人事制度改革刻不容緩，打破「體制硬塊」解放醫生，才能從根本上推動多點執業、社會辦醫。

誠然「去編制」是大勢所趨，但在去編制改革中，如何保障醫務人員的利益，是個需要注意的問題。而這一方面，國務院印發的「十三五深化醫藥衛生體制改革規劃」中並沒有提及。「具體的實施細則和辦法，國務院目前並沒有專門頒布過。」據業內人士分析：「更為可行的一個做法是，國務院不會在後續過程中頒布相關細則，而是交給地方政府去落實。畢竟各省的具體情況不同，也需要因地製宜。」

無論如何，公立醫院目前僵化的人事和薪酬制度，既是醫生多點執業的「絆腳石」，也是醫院管辦分開的「攔路虎」，改革必然利大於弊。推行編制備案，讓醫生實現向「社會人」的轉變，有利於優質醫療資源的自由流動，也將倒逼公立醫院的改革。

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