文/黎玨伶
深圳，短短40年間，從一個南方小漁村發展到實際管理人口超過2千萬的全國經濟中心城市。高速發展的背後，土地供應、空間發展難以為繼，是深圳面臨的重要困境，如何由增量擴張轉向存量開發的優化成為重要課題。
城市的二次開發離不開對城中村的改造，更離不開城市更新和土地整備兩大重要途徑。
為了幫助大家更好地理解深圳城中村改造，12月5日，合一城市更新集團（以下簡稱合一）創始人、董事總經理羅宇應邀界面樓市私享會，對深圳城市更新的發展階段、流程、政策變化、城中村現狀等方面進行了詳細分享。
深圳城中村的現狀
城中村、舊工業區、商業區和舊住宅區是城市更新的四大主要對象，最核心的部分是城中村和舊工業區。
據公開資料披露的2017年深圳城中村普查數據顯示：
數量：原特區（羅湖、福田、南山、鹽田）大概有90個行政村，110個自然村；原特區外（現在的寶安、龍崗、龍華、光明、大鵬、坪山）共有246個行政村，934個自然村。
面積：城中村總用地面積約321平方公里，生態線大概28平方公里。建設用地面積佔全市規模31%；總建築面積約450平方公里，佔全市已建成建築面積的43%；已列入計劃、但還沒有簽訂土地出讓合約的面積約24.2平方公里，土地整備約36.6平方公里，棚戶區改造約0.3公里，加起來一共約61.1平方公里。
人口：1191-1231萬，取中間值約1200萬，佔深圳總人口60%以上。
其它：規模以上工業企業約佔全市24%，實現營業收入佔比約14%。
圖片來源：深圳新浪房產
城市更新的三大階段
深圳土地目前存在新二元結構，通俗來講即“國有化的地，原村民的房”。為了解決這一問題，深圳自2004年開始啟動舊改進程。
2004年-2008年為第一個階段。2004年，《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》正式發布，拉開了深圳城中村改造的序幕。
2009年-2014年為第二個階段。2009年11月，廣東省發布首個“三舊改造”政策，即《廣東省人民政府》，深圳城市更新迎來新的政策機遇。12月1日，《深圳市城市更新辦法》正式發布，深圳從第一階段的舊改開始轉向城市更新，深圳也由此成為中國大陸第一個發布城市更新辦法的城市。
2015年至今為第三個階段。在這一變革階段內，深圳城市更新具有五個方面的趨勢和特徵。
1、強區放權。2015年改革以前，原來的審批權力更多集中在市規土委，改革之後，這個權力下放到區裡面。以羅湖為例，2015年試點強區放權後，審批環節從25個轉變成了12個，審批時間壓縮了三分之二。2016年，市政府發布《深圳市人民政府關於施行城市更新工作改革的決定》，正式把城市更新的強區放權作為制度下發，並寫入同年修訂的《深圳市城市更新辦法》裡面。從12月開始，各區紛紛制定了本轄區的城市更新實施辦法。
2、規劃統籌。自2009年開始，深圳城市更新雖然推動較快、立項項目多，但卻是很典型的碎片化更新，導致政府難以修建大型城市基礎設施與教育、醫療等公共服務設施。2015年後，各區都要求對舊改片區進行統籌考慮和規劃，以求建設大型基礎設施或實現更大的公共利益。
3、人才安居。深圳市城市更新十三五規劃提出，規劃期內力爭通過城市更新配建650萬平方米、13萬套人才住房和保障房。2016年市政府發布的《關於完善住房保障體系促進房地產市場平穩健康發展的意見》裡面也提出，“十三五”期間全市籌集建設40萬套、有效供應35萬套人才安居和保障性住房，城市更新是其中一個重要供應管道。
2017年發布的《關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》更是明確提出，提高城市更新項目的人才住房、保障性住房配建比例，以及城市更新項目中15%至20%的商務公寓建成後移交政府，作為人才公寓。
4、產業驅動。即嚴格控制工改商和工改居，鼓勵發展工改工。這個政策頒布後，合一統計發現，2017年年底，深圳城市更新項目裡工改工的佔比在17%左右，2017年整年的工改工的佔比是32%，2018年上半年的工改工佔比達到了50%。
可以看到的是，工改工的佔比全面提升。這也表明了政府不僅希望更新空間本身，還希望更新空間的內容，通過城市更新將一些重要的產業項目落地到深圳。這一點從一些重要的政策要求上也可以看出，比如現在各區在審批工改工項目的時候，明確要求要有能落地的產業項目，並通過監管的方式確保產業落地。
5、強化監管。核心體現在對於城中村村企合作的監管，2016年8月31日後，深圳的集體資產交易進入了強管制的時代，所有符合規定的、集體資產佔比在20%以上的集體土地、城市更新項目，基本上都要求進入到集體資產平台上交易，從而保障村民以及村集體的利益。
城市更新的主要流程
城市更新的投資和開發，需要經過幾個主要流程：一是計劃立項，二是專項規劃審批，三是拆遷完成、確定實施主體，四是拆除建築物、產權注銷、補繳地價、簽訂土地出讓合約。到此，舊改的一級開發就完成了，開始進入到建設、銷售的二級開發。
1、計劃立項。原來的很多項目符合規定後馬上能夠申報立項，但現在很多項目需要完善才能達到申報標準，比如說有一些項目必須要綜合考慮權屬的問題，合法比例要求達到現在法定的60%的要求。
此外，一個單元的範圍和拆除範圍也要達到合理的範圍劃定。原來很多舊改項目隻考慮自己的部分，但是在規劃統籌的大背景下，很多項目在劃定範圍時可能會把周邊的一些其他項目包進來去申報。
下一步工作是意願征集。意願征集簡單理解就是業主們同意委託給開發商做舊改申報，但要求意願須達到雙三分之二：如果是單一地塊，須獲得擁有建築面積三分之二以上的業主同意，且業主數量在三分之二以上；如果是多地塊，須獲得五分之四地塊以上的業主同意；如果舊改項目裡包含零散舊小區，還要求零散小區的所有業主100%的同意。
意願征集完成後，開始編制申報材料，如三圖三表一書、導入產業項目的產業發展規劃等等，推動整個工改工的審批，其後進入到舊改申報的進程裡面來。
今年市更新局頒布了新政策，要求全市執行同一個申報審批路徑。大致程式是：一般由區的更新局進行初審，進而發文給區各個部門聯合審查、提出意見，包括區規劃國土管理局、教育局、交通部門、產業部門等等，再組織城市更新意願公示，征詢公眾的意見。如果這兩個都通過了，就會上報到各區的長官小組會議審批，安排計劃草案公示，並公布公眾意見、與公眾進行溝通協調，取得大家的認可。通過之後就會納入到城市更新單元的計劃公告裡，這時候，項目的計劃立項就算完成了。
2、專項規劃審批。計劃立項通過後，進入土地建築物的資訊核查階段，並對一些出現歷史問題的土地進行處置，開始編制城市更新單元專項規劃，提交給政府審批。經過一系列的審批過程，政府會安排城市更新單元規劃草案進行公示，並協調公眾的意見。
3、拆遷完成和實施主體確認。規劃通過後，就會進入到拆遷和實施主體確認環節。按照目前政策的要求，必須達到100%業主同意搬遷安置補償協定才能夠實行拆遷。
拆遷完成之後，開始辦理確認實施主體，同時簽署一系列的監管協定，如產業監管協定、移交給政府的設施用房的監管協定等等。
4、用地手續的辦理。對一些存在債務的廠房、商業辦公樓，取得債權的同意，並解決清租的問題，才能把建築拆除、注銷產權。進行用地審查後取得建設用地規劃許可證，補交地價，簽訂新的土地出讓合約。這時候城市更新的一級開發環節才終於完成了。
圖片來源：網絡
城市更新的最新數據
根據最新統計，目前深圳城市更新項目立項737個，已經批了規劃的大概443個，取得實施主體的188個，實施率大概是25%。
立項項目多，但實施率較低，是深圳城市更新當前面臨的嚴峻情況之一。
城市更新的政策變化
原來很多城中村項目主要通過商住混合的功能去爭取更高容積率，然後把其中的大部分住宅還給原業主，留下少量住宅再加上商務公寓去銷售，從而回收投資，實現一定盈余，並通過持有或者銷售一部分的商業辦公獲取資產。
但“731新政” 頒布後，規定各類新供應用地(含招拍掛、城市更新、征地返還用地等) 上建設的商務公寓一律隻租不售且不得改變用途；隻租不售的商務公寓不得用於房屋搬遷補償。這對於很多城中村項目來說是一個很大的打擊。
另外，11月5日，深圳市規土委發布《深圳市城中村(舊村)總體規劃(2018～2025)》征求意見稿，明確提出深圳全市綜合整治分區劃定對象總規模約為99平方公里，綜合整治分區用地規模為55平方公里，在2018—2025年的7年規劃期限內，該範圍內的用地不得納入拆除重建類城市更新單元計劃、土地整備計劃及棚戶區改造計劃。
對於很多被納進去的城中村項目來說，這就意味著可能要等待一個比較長周期的時間才能夠實現拆除重建，中間只能以綜合整治為主。雖然政府允許有局部的拆建，但還是比較難以滿足原村民和原村集體的利益訴求。
經過一系列的政策頒布波動，目前城中村項目出現了明確的變化特徵：
一是沒有立項的項目在市場基本上冰凍了，跟開發商一起合作去推動項目成為主流趨勢；
二是已經通過立項但沒有通過規劃的項目，由於公寓禁售禁回遷，交易的時候估值會大大縮水；
三是關外項目緩慢推進等待未來政策有所開放，關內項目引導原村民、原村集體更多回遷商辦，是目前舊改的一個重要做法；
四是開始出現可逆化進程，原來大家認為計劃立項、規劃審批、拆遷實施、用地出讓都是一路往前推進的，但近日龍崗區城市更新局發布《關於開展龍崗區城市更新單元計劃清理工作的公告》，讓大家看到舊改是可逆的，項目推動不下去則有可能被廢除。
城市更新的本質
截至2017年底，深圳實施主體確認項目共計140個。合一對這些項目進行回歸分析發現，一個舊改項目，從意願公示到計劃申報完成，可能需要0.8年左右；等規劃審批完成，大概需要2.5年；到完成拆遷和實施主體確認，需要4.5年；到用地審批完成可以出地，需要5.5年。
由此看來，城市更新的本質是一場跨周期投資，一個完整的城市更新項目平均周期是5-8年，十年八載更是常態。因而，如果要投資舊改，不管是普通人還是開發商，都應當做好穿越周期的準備。
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