摸底中國耕地：18億畝紅線守得住嗎？

18億畝耕地紅線的表述再度出現在中央的一號文件中，當前我國耕地總體形勢如何？耕地過快減少的態勢是否得到扭轉？

2月19日，新華社受權發布《中共中央、國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若乾意見》要求，嚴守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度，確保永久基本農田保持在15.46億畝以上。

耕地具有生產、生活、生態等多重功能，是國家糧食安全的根本保證，其重要性不言自明。

自然資源部發布的《2017中國土地礦產海洋資源統計公報》顯示，2017年年末，全國耕地面積為13486.32萬公頃（20.23 億畝），全國因建設佔用、災毀、生態退耕、農業結構調整等減少耕地面積32.04萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積25.95萬公頃，年內淨減少耕地面積6.09萬公頃。

《全國國土規劃綱要（2016~2030年）》要求，到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在18.65億畝、18.25億畝以上。這是一個約束性指標，即要嚴格執行、不能突破。

從2017年底的20.23億畝到2030年的18.25億畝，兩者之間尚有約2億畝耕地的空間。換言之，這13年間我國耕地數量減少的上限就是2億畝，折合每年約1500萬畝。

耕地面積快速減少趨勢已經扭轉

多年來，中央三令五申18億畝耕地紅線要嚴守，能否守得住？

對此擔憂，超20億畝存量耕地面積的現狀，似乎可以讓外界較為寬心，但我國也曾經歷過一段耕地面積過快減少的階段。

中農辦原主任陳錫文曾表示，在2008年之前的11年裡，中國耕地總面積減少了1.25億畝，因為分散在各地，又用了11年的過程，所以並沒有引起很多人的警覺。

造成我國耕地減少的主要原因是四個，一是退耕還林，二是非農建設佔用，三是災害損毀，四是農業結構調整。其中，首要因素是退耕還林，根據有關資料統計，1997年到2005年，退耕還林一共減少耕地是1.3億畝，佔的比例相當大，而同期非農建設佔用2740萬畝。

為了遏製耕地快速下降趨勢，加強耕地保護，國務院2005年曾印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的通知，要求各省（區、市）政府對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人。

此外，作為一種對工業化、城鎮化建設佔用耕地不斷擴大的補救措施，耕地佔補平衡政策也不斷被強化。

所謂耕地佔補平衡，是中央政府為了保護耕地數量而推出的一項政策，簡單理解是A省一個建設項目需要佔用一定數量的耕地，按照現行《土地管理法》規定，需要補充相應數量和質量等級的耕地。

在這些嚴格的土地管控制度下，近年來我國年均耕地淨減少面積已經大為下降。2015年全國因建設佔用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積450萬畝，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積351萬畝，年內淨減少耕地面積99萬畝。

2016年全國耕地面積淨減少115.3萬畝，2017年全國淨減少耕地面積6.09萬公頃（約91萬畝）。從近三年的情況看，我國每年淨減少的耕地面積約在100萬畝左右，距離1500萬畝的上限還較遠。

從近年來的走勢看，18億畝耕地紅線暫時無虞，但耕地保護問題並非一個單純的數量問題。綜合考慮現有耕地數量、質量和人口增長、發展用地需求等因素，我國耕地保護形勢仍十分嚴峻。人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地備份資源不足的基本國情沒有改變。

從人均耕地看，全國人均耕地0.101公頃（1.52畝），較1996年一次調查時的人均耕地0.106公頃（1.59畝）有所下降，不到世界人均水準的一半。

根據第二次全國土地調查數據,截至2009年年底，全國有六個省份存量耕地面積超過一億畝，分別是黑龍江2.39億畝、內蒙古1.378億畝、河南1.22億畝、山東1.15億畝、吉林1.05億畝、四川1.008億畝。

第一財經記者查詢相關統計後發現，截至2017年底，上述六省份耕地面積未發生較大變化，距離億畝關口較近的吉林和四川兩地耕地總面積依然維持在1億畝之上。

2019年1月24日，黑龍江省自然資源工作會議消息顯示，全省耕地連續17年實現佔補平衡有余。投資9.7億元，落實土地整治和高標準農田建設任務91.9萬畝，國家糧食安全的“壓艙石”作用越來越堅實穩固。

從全國層面看，“十二五”期間，我國建設佔用耕地1710萬畝，補充耕地2561萬畝，補充耕地中有1415萬畝建成高標準農田，落實了佔一補一、質量有提升。

東北黑土地為何質量等別較低？

我國實行最嚴格的耕地保護制度，所謂保護，不僅是指數量，耕地質量同樣是一個重要保護目標。

耕地等別的劃分，為耕地保護提供了一個質量層面上“定量”的標準。除了“多少”之外，也能讓各界能夠更清楚地了解全國耕地的“好壞”。

按照官方口徑，全國耕地被評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差。全國耕地按照1~4等、5~8等、9~12等、13~15等劃分為優等地、高等地、中等地和低等地。

截至2015年末，全國耕地質量等別調查與評定面積為13462.4萬公頃（20.19億畝），全國耕地平均質量等別為9.96等。

如何理解這個等別數據，它與耕地的畝產數據有多大關係？

自然資源部土地整治中心副主任鄖文聚表示，目前來看，全國耕地質量的評定等別接近10個等，意思就是畝產600公斤多一點。

截至2015年末，全國優、高、中、低等地面積比例分別為2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。其中，優等地主要分布在湖北、湖南、廣東等3個省，佔90.28%；高等地主要分布在河南、江蘇、山東等9個省（區），佔79.89%。中等地主要分布在黑龍江、吉林、雲南等10個省（區），佔73.73%；低等地主要分布在內蒙古、甘肅、黑龍江等6個省（區），佔85.55%。

從土地利用總體規劃劃分的四大區域來看，中部地區和東部地區耕地平均質量等別較高，分別為7.99等和8.27等；東北地區和西部地區耕地平均質量等別較低，分別為11.24等和11.33等。

東北地區黑土地歷來被外界認為是肥沃之地，為什麽在官方數據中質量等別卻較低呢？這與評價標準有關係。

鄖文聚認為，在東北黑土條件下，由於光溫水的條件決定了一年只能一熟，這是個先天不足。評定的15等是建立在周年產量上，不是單獨比較土壤條件，是個綜合比較的結果。

“好地究竟在哪裡？洞庭湖那塊是主要的一塊。南方來講相對也是好地，好地的概念是什麽？這個耕地周年能夠提供的產量的高低。北方地區一年一熟，就提供了一季收獲，南方一年三熟提供了三季的收獲。”鄖文聚稱。

耕地等別的劃分，還完善了耕地佔補平衡制度，確保建設佔用與補充耕地數量質量相當。

“常說要防止佔優不佔劣，是一種定性的描述。有了等級標準，就可以明確下來，只能佔用低等級的，不要佔用高等級的耕地。同時補充耕地時也可以用定量的方法來評定補充的耕地到底是好了還是差了。”一位原國土部官員曾對第一財經記者說。